Abstrakt

§ 1. Wprowadzenie Przynajmniej od drugiej połowy XIX w., a więc od czasu, gdy rozpowszechnił się w europejskiej nauce prawa podział systemu prawnego na prawo prywatne i publiczne toczy się nieprzerwanie z mniejszym lub większym natężeniem dyskusja nad dopuszczalnością stosowania prawa prywatnego w sektorze publicznym. Jak twierdzą niektórzy przynajmniej przedstawiciele doktryny, podział na prawo publiczne i prywatne wynika z samej natury prawa1. Doniosłość tego podziału sprawia, że w owej dyskusji prowadzonej tak w Polsce, jak i w innych państwach europejskich nad stosowalnością instytucji prywatnoprawnych w sektorze publicznym niejednokrotnie sięga się po argumenty o największym ciężarze, w tym wywodzone z Konstytucji. Dlatego też wskazane jest dokonanie analizy granic dopuszczalności stosowania prawa prywatnego w tym specyficznym środowisku, jakim jest sektor publiczny, przez pryzmat zasad i wartości konstytucyjnych.  Analizowaną kwestię dopuszczalności stosowania prawa prywatnego w sektorze publicznym można w gruncie rzeczy zredukować do następującego pytania: czy zasady konstytucyjne dopuszczają, a jeżeli tak, to w jakim zakresie traktować podmioty prawa publicznego posługujące się cywilnoprawnymi formami działania jak zwykłych uczestników obrotu cywilnoprawnego. Przy czym pod pojęciem tzw. podmiotów prawa publicznego rozumiem państwo i jednostki organizacyjne stanowiące jego emanację, a więc inne państwowe osoby prawne, a także jednostki samorządu terytorialnego. Tylko bowiem wtedy, gdy te podmioty uznamy za takich samych uczestników obrotu cywilnoprawnego jak jednostki prywatne, stosowanie regulacji klasycznej cywilistyki nie będzie rodziło obiekcji i oporów.  Różnice pomiędzy podmiotami prawa publicznego i jednostkami prywatnymi są łatwo dostrzegalne. Te pierwsze powołane są do wykonywania zadań publicznych i wielokrotnie w swej działalności mają prawo posługiwać się władztwem publicznoprawnym. Zadania publiczne to takie, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności, tak lokalnych (jednostki samorządu terytorialnego), czy też całego społeczeństwa zorganizowanego w państwo2. Należy też zwrócić uwagę, że podmioty prawa publicznego niejednokrotnie są wyłącznym dysponentem określonych dóbr, co bywa przyczyną powstawania różnego rodzaju monopoli naturalnych. Owe monopole są źródłem dodatkowego jeszcze władztwa będącego w dyspozycji tych podmiotów3. Wskazane cechy zasadniczo nie występują w przypadku jednostek prywatnych. W tym miejscu należy poczynić jeszcze jedną uwagę terminologiczną. W niniejszej publikacji z pełną świadomością piszę o „państwie” jako stronie stosunków cywilnoprawnych. Ta uwaga jest wskazana, gdy się zważy, że państwo jako uczestnika takich właśnie stosunków zwykło się nazywać „Skarbem Państwa”. Instytucja Skarbu Państwa w cywilistyce kształtowała się w XIX w. pod wpływem różnych teorii politologicznych i prawniczych, w tym m.in. pod wpływem rodzącej się koncepcji demokratycznego państwa prawa. Do drugiej połowy XIX w. w państwach europejskich święciła tryumfy maksyma, że król nie może czynić źle4. Wyrażała ona zasadę, że król (państwo) jako suweren nie ponosi odpowiedzialności wobec swych poddanych przed sądem. Dotyczyło to m.in. odpowiedzialności majątkowej. Suweren jako twórca i źródło prawa usytuowany jest ponad prawem. Procesy upodmiotowienia obywateli, które miały miejsce w XVIII i XIX w., w coraz większym stopniu podważały trafność tej zasady. Procesy te przebiegały stopniowo. Na pewnym etapie wypracowano kompromis opierający się na fikcji, jakoby obok państwa istniał jeszcze inny podmiot – jego alter ego o nazwie „Skarb Państwa”. Tak więc u podstaw idei fiscusa, czyli Skarbu Państwa, jako osoby prawnej na swój sposób oderwanej od państwa legła swoista fikcja prawna, iż państwo, wchodząc w relacje cywilnoprawne z innymi podmiotami, zmienia swą naturę, stając się tzw. Skarbem Państwa, czyli takim samym uczestnikiem stosunków cywilnoprawnych jak jednostki prywatne. W bardziej radykalnym ujęciu fikcja ta szła jeszcze dalej poprzez przyjęcie, że państwo i Skarb Państwa to dwa różne podmioty. Dla przykładu F. Bossowski powołuje się na wcześniejsze XIX w. teorie, zgodnie z którymi Skarb Państwa miał być odrębną od samego państwa osoba prawną5. Dlatego też całkowicie zgadzam się z poglądem S. Grzybowskiego, że Skarb Państwa (fiscus) ,,jest w gruncie rzeczy samym państwem w zakresie stosunków cywilnoprawnych”. Tylko na skutek fikcji prawnej powstaje iluzja, jakby były dwa różne podmioty: Państwo i Skarb Państwa. „(...) Wiązanie tych stosunków ze Skarbem Państwa nie jest zabiegiem niezbędnym, lecz jedynie pozostałością odziedziczoną po systemach państw kapitalistycznych. Równie dobrze można by samo państwo traktować jako podmiot prawa cywilnego. De lege lata rozstrzyga wszakże przepis art. 34 k.c.”6.61 U początków pojawienia się konstrukcji Skarbu...