Abstrakt
§ 1. Wprowadzenie Polityka rozwoju jest jednym z kilku głównych członów, które składają się na tzw. politykę wewnętrzną państwa1. Obecnie wiodącym aktem prawnym z tej dziedziny jest ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jej głównym zadaniem jest maksymalne skoordynowanie owej polityki, w tym ustalenie jej nadrzędnych celów, stworzenie zasad harmonizacji działań poszczególnych instytucji publicznych uczestniczących w prowadzeniu tej polityki, tak by nie były ze sobą sprzeczne, a w konsekwencji by cały wysiłek organizacyjny i finansowy był optymalnie wykorzystany zgodnie z założonymi celami. Ustawa ta, ze względu na specyfikę regulowanej w niej materii, jest wyrazem ujęcia makro pewnych procesów zachodzących w społeczeństwie i w sektorze publicznym. Działania cząstkowe podejmowane przez poszczególne instytucje publiczne mają być podporządkowane określonej spójnej strategii rozwoju i określonym celom nadrzędnym. W konsekwencji wymagane są mechanizmy prawne, które zapewnią wykształcenie takiej jednolitej długoterminowej strategii rozwoju, a następnie jej konsekwentną realizację przez poszczególne instytucje. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma wprowadzić te konieczne mechanizmy harmonijnej skoordynowanej aktywności wskazanych w ustawie instytucji publicznych. Owymi instytucjami publicznymi aktywnymi w sferze polityki rozwoju państwa są zarówno organy administracji rządowej, jak i samorządowej. W skali całego kraju jest to Rada Ministrów, w skali regionu – samorząd województwa, natomiast w skali lokalnej – powiaty i gminy. Charakterystyczne jest, że dla skoordynowania ich działalności w sferze polityki rozwoju ustawodawca posługuje się metodami o różnej naturze prawnej. Już na tym etapie pojawia się prima facie wrażenie zamiennego i dość swobodnego posługiwania się przez ustawodawcę raz mechanizmami typowymi dla prawa administracyjnego, innym razem mechanizmami przywołującymi na myśl klasyczne instrumenty prawa cywilnego z umową na czele. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jak i jej poprzedniczka – ustawa o Narodowym Planie Rozwoju (NPR)2 – przewidując różne formy aktywności poszczególnych instytucji zaangażowanych w prowadzenie polityki rozwoju, dostarcza więc interesujących przykładów przeplatania się administracyjnej i cywilnoprawnej metody regulacji i to zarówno w ujęciu makro (np. relacje administracji centralnej z samorządem regionalnym), jak i w ujęciu mikro (relacje między poszczególnymi beneficjentami i instytucją prawa publicznego). Przy czym nie zawsze można dostrzec jakąś głębszą myśl czy ideę, którą kierował się ustawodawca przy wyborze metody regulacji. Pojawia się pytanie, czy owo przeplatanie ma charakter realny, czy też jedynie pozorny. Niektóre instytucje prawne mają bowiem swoje odpowiedniki zarówno w prawie prywatnym, jak i publicznym. Problem ten nie jest tylko akademicki. W doktrynie zauważono, że kwestia przypisania prywatnego bądź publicznego charakteru danej instytucji prawnej jest częściowo przynajmniej zagadnieniem natury kolizyjnoprawnej. Jej rozstrzygnięcie wpływa bowiem na ustalenie, jakie przepisy, czy to prawa prywatnego, czy publicznego, ostatecznie do danej instytucji stosujemy, a także determinuje kwestię jurysdykcyjną (właściwość sądów powszechnych lub administracyjnych)3. § 2. Kontrakty wojewódzkie i terytorialne, czyli problem umowy jako formy działania administracji I. Uwagi ogólne Przykładem takiej instytucji, która swoje odpowiedniki ma zarówno w prawie prywatnym, jak i publicznym, jest umowa. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dostarcza istotnych przykładów dwojakiego rodzaju posługiwania się umową w sektorze publicznym. Po pierwsze, przewiduje swoiste postaci umów zawieranych między organami administracji rządowej lub samorządowej realizującymi określone zadania z zakresu polityki rozwoju. Po drugie, wprowadza umowę jako sposób regulowania relacji między organem administracyjnym a podmiotem stojącym na zewnątrz administracji. Gdy chodzi o przykład umowy należącej do pierwszej grupy, na czoło niewątpliwie wybija się tzw. kontrakt terytorialny, jak i jego poprzednik – kontrakt wojewódzki. Jest to zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 4c PolitRozwU, umowa określająca cele i przedsięwzięcia priorytetowe, które mają istotne znaczenie dla rozwoju kraju oraz wskazanego w niej województwa, sposób ich finansowania, koordynacji i realizacji, a także dofinansowanie, opracowywanych przez zarząd województwa, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności4. Umowy z pierwszej grupy, a zwłaszcza wspomniany kontrakt terytorialny a także jego poprzednik, tj. kontrakt wojewódzki, stanowią zarazem przykłady umów zawieranych 106w administracji, które mają za przedmiot realizację polityki rozwoju w ujęciu makro (a przynajmniej na szczeblu regionalnym). Na drugim niejako biegunie znajduje się umowa o dofinansowanie konkretnych projektów zawierana między tzw. instytucją zarządzającą (pośredniczącą, wdrażającą) a beneficjentem (podmiot stojący z reguły na zewnątrz administracji, tj. osoba fizyczna lub prawna albo jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej). W tym ostatnim przypadku chodzi o finansowanie przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego. Posługiwanie się przez organy władzy publicznej w swej aktywności umownymi formami działania, którym zresztą ustawodawca nadaje różne nazwy (umowy, porozumienia, kontrakty) od dawna rodzi problemy związane z przypisaniem charakteru prawnego tej aktywności. W szczególności należy odpowiedzieć na pytanie, czy taka umowa ma charakter cywilnoprawny, czy też jest to pewien sui generis dwustronny akt działania administracji, który można określić zbiorczą nazwą: umowa prawa publicznego. Prawdą jest, że umowa zazwyczaj i słusznie kojarzona jest z prawem cywilnym ze względu na specyficzne cechy tego prawa. System prawa cywilnego ze swej natury ma charakter otwarty. Podkreśla się w doktrynie, że regulacje prawa cywilnego (prywatnego) nie mogą mieć wyczerpującego charakteru ze względu na obszerność materii cywilistycznej i ograniczoną zdolność przewidywania prawa. Po drugie, celem prawa cywilnego jest umożliwienie maksymalnie nieskrępowanej współpracy ludzi, jako podmiotów wolnych i równych. W konsekwencji powinni oni mieć możliwość samodzielnego regulowania stosunków zachodzących między nimi. Aby prawo cywilne dobrze spełniało swoje funkcje społeczne, musi mieć charakter systemu otwartego, który w sposób nieautorytatywny reguluje sytuacje typowe5. W tym kontekście nie można też zapominać o naczelnej zasadzie prawa cywilnego, jaką jest autonomia woli stron, oraz o konstytucyjnych zasadach wolnościowych odnoszących się do jednostek stojących na zewnątrz sektora publicznego, takich jak zasada swobody umów i zasady wolności gospodarczej6. Dlatego też umowa od zawsze traktowana była jako esencja tzw. cywilnoprawnej metody regulacji. Niekiedy tak bardzo łączono w Polsce...