Abstrakt

§ 1. Podstawy prawne struktury i właściwości organówI. Przemiany regulacji prawnej  Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że przemiany prawnych podstaw ochrony konkurencji i konsumentów oraz regulacje prawne obowiązujące w tej dziedzinie są charakteryzowane i analizowane w tym tekście w odniesieniu do zagadnień proceduralnych ze stanowiska nauki prawa i postępowania administracyjnego.   Prawną regulację ochrony konkurencji środkami administracyjnymi zapoczątkowano ustawą z 28.1.1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej1, której przepisy traktowano jako instrument kontroli w zdecentralizowanej gospodarce z udziałem samodzielnych przedsiębiorstw państwowych i ich zrzeszeń2. Zadania organu antymonopolowego wykonywał Minister Finansów, wydając decyzje: zakazujące praktyk monopolistycznych, stwierdzające nieważność umów lub porozumień, nakazujące lub ograniczające działalność niezgodną z ustawą, nakładające kary pieniężne. Do ustawy wprowadzono podstawę prawną do wnoszenia skarg na decyzje do sądu administracyjnego.   Zmiany stanu prawnego nastąpiły po wejściu w życie ustawy z 24.2.1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym3, poszerzającej zakres zwalczanych praktyk monopolistycznych. Powołano Urząd Antymonopolowy z Prezesem jako jednoosobowym centralnym organem administracji podporządkowanym Radzie Ministrów, stworzono podstawy prawne do tworzenia delegatur Urzędu4, uregulowano szczegółowo kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów KPA, wprowadzono odwołanie do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie – sądu antymonopolowego5 orzekającego w jednej instancji na podstawie przepisów KPC (art. 47928–47935). Ustawa była wielokrotnie nowelizowana w różnym zakresie i ogłaszano kilka tekstów jednolitych, jej ostatni tekst, obowiązujący przed uchwaleniem nowej ustawy, znacznie różnił się od pierwotnego. Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania antymonopolowego po reaktywowaniu samorządu terytorialnego stały się gminy, a po następnej reformie terenowej administracji organom samorządu powierzono wykonywanie zadań z zakresu ochrony interesów konsumentów.   W tej dziedzinie doniosłe było podpisanie przez Polskę 16.12.1991 r. Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z jednej strony a Rzeczpospolitą Polską z drugiej strony6. Zgodnie z art. 63 Układu do oceny praktyk wpływających negatywnie na stosunki handlowe należało stosować kryteria wywodzone z art. 85, 86 i 92 wówczas obowiązującego Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, co stwarzało nowy wymiar i standard zasad ochrony konkurencji7. Zmiany stanu prawnego były konieczne ze względu na wejście w sferę oddziaływania prawa wspólnotowego8, jak również dla doskonalenia instrumentów administracyjnych ochrony konkurencji, a to wymagało dostosowania procedury administracyjnej ogólnej do wielu odrębnych cech spraw ochrony konkurencji i konsumentów.   Ustawą z 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów wprowadzono radykalne zmiany proceduralne, wydatnie poszerzono regulację procesową; odwołanie i zażalenie nabrało cech środka prawnego służącego przeniesieniu sprawy na drogę postępowania cywilnego w sprawach gospodarczych9. Wynikające z procesu akcesyjnego obowiązki państwa dostosowania prawa o ochronie konkurencji i konsumentów do standardów państw członkowskich Unii oraz do przyszłego obowiązywania prawa wspólnotowego były wykonywane kolejnymi nowelizacjami i w 2003 r. ogłoszono pierwszy tekst jednolity10. Przed dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej przeprowadzono dużą nowelizację OchrKonkurU z 2000 r., implementując dyrektywę 98/27 WE o ochronie konsumentów oraz uwzględniając stosowane bezpośrednio rozporządzenie Nr 1/200311, po dalszych zmianach ustawy ogłoszono w 2005 r. drugi tekst jednolity12. Wkrótce potem nową regulację prawną 6wprowadzono ustawą z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, która nadal jest nowelizowana z uwagi na różne zmiany wprowadzane w administracji publicznej13. II. Organy administracyjne ochrony konkurencji i konsumentów1. Pozycja prawna Prezesa Urzędu  Ustawa z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej14 nie zalicza ochrony konkurencji i konsumentów do żadnego z wymienionych w niej działów administracji rządowej, a w art. 33a ust. 1 pkt 6 stanowi, że Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością administracji rządowej nieobjętej zakresem działów administracji rządowej, wykonywaną przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W art. 33a ust. 2 jest odesłanie do ustaw odrębnych co do zakresu tego nadzoru. Odpowiednio do tej regulacji prawnej w art. 29 ust. 1 OchrKonkurU określa się Prezesa Urzędu jako centralny organ administracji rządowej działający pod nadzorem Prezesa Rady Ministrów i w ust. 2 ponadto – jako organ wykonujący zadania ochrony konkurencji zgodnie z prawem wspólnotowym. W systematyce ustawy Dział V zawiera przepisy dotyczące innych jeszcze organów administracji publicznej, w których zakresie zadań pozostają różne sprawy z dziedziny ochrony konkurencji i konsumentów. Uregulowania te obejmują struktury organizacyjne centralne oraz terenowe o zróżnicowanym zakresie zadań i powiązań z Prezesem Urzędu jako centralnym organem administracji rządowej.   Do struktury podstawowej w tej dziedzinie spraw administracyjnych wchodzi Prezes Urzędu jako jednoosobowy organ administracji rządowej, zaliczany do kategorii organów centralnych, nazywanych samodzielnymi z racji bezpośredniego podporządkowania Prezesowi Rady Ministrów. Organ ten ma własny, określony wprost w ustawie zakres zadań, właściwości i kompetencji. Odstąpiono od dawnej konwencji formułowania przepisów prawnych, w których zadania, właściwość oraz kompetencje do stosowania różnych prawnych form działania administracji były przypisywane Urzędowi, jak było to w ustawie z 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym do nowelizacji z 1996 r.15, bo dopiero w drodze wykładni przepisów ustawy o wydawaniu decyzji administracyjnych oraz zwierzchnictwa w stosunku do Urzędu ustalało się prawną pozycję Prezesa jako jednoosobowego organu administracji publicznej.  Ustawą z 16.4.2004 r.16, nowelizującą OchrKonkurU z 2000 r., wprowadzono przepis służący realizacji obowiązku państwa, wynikającego z art. 35 rozporządzenia Nr 1/2003, wyznaczenia organów wykonujących art. 81 i 82 TWE oraz tego rozporządzenia jako źródeł prawa wspólnotowego stosowanych bezpośrednio17; wcześniej już implementowano do ustawy postanowienia dyrektywy 98/27/WE. Prezes Urzędu, zgodnie z art. 29 ust. 2 OchKonkurU, wykonuje zadania traktatowe, bowiem „w szczególności Prezes Urzędu jest właściwym organem ochrony konkurencji w rozumieniu art. 35 rozporządzenia nr 1/2003/WE; jednolitym urzędem łącznikowym w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 2006/2004/WE oraz, w zakresie swoich ustawowych kompetencji, jest właściwym organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 2006/2004/WE”. Zadania w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów zostały podzielone w szczególny sposób pomiędzy organy administracyjne a sąd, ponieważ po jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym służy stronie od decyzji (postanowienia) odwołanie (zażalenie) do Sądu Okręgowego w Warszawie, orzekającego jako sąd ochrony konkurencji i konsumentów (art. 81 ust. 1 OchrKonkurU oraz art. 47928 § 1 KPC).2. Pozycja prawna Inspekcji Handlowej  Organem o szczególnym zakresie działania i względnej samodzielności w zakresie swojej właściwości była do 2008 r. Inspekcja Handlowa18. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej19, jej zadania obecnie wykonuje Prezes Urzędu oraz wojewódzki inspektor działający w zespolonej rządowej administracji wojewody. Inspekcja w pełnym zakresie zadań podlega Prezesowi Urzędu, który m.in. może zlecać przeprowadzenie kontroli i wykonanie innych zadań z zakresu właściwości Prezesa Urzędu, upoważniać pracowników Inspekcji do przeprowadzania kontroli w postępowaniu prowadzonym przed Prezesem (art. 35 ust. 3 oraz art. 105a ust. 1 OchrKonkurU).73. Pozycja prawna Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów  W przepisach pojęcie „urząd” bywało i nadal jest używane w różnych znaczeniach; może oznaczać: organ administracyjny (dawny Urząd Antymonopolowy); stanowisko organu (urząd ministra); formę organizacyjną aparatu pomocniczego w administracji publicznej (urząd miasta). W nauce prawa administracyjnego dąży się do jednego rozumienia, przyjmując, że „urząd” oznacza „zorganizowany zespół pracowników państwowych lub samorządowych (kolektyw), przydzielony do pomocy organowi administracji i powołany do merytorycznej i technicznej obsługi tego organu”20. Taka treść nadana terminowi „urząd” nie określa w pełni jego pozycji i roli, ponieważ zespół pracowników przydany do pomocy organowi administracyjnemu będzie wykonywał nie tylko czynności o charakterze wewnętrznym i faktyczne, ale z upoważnienia organu pracownicy mogą działać także w stosunkach zewnętrznych w jego imieniu w tej samej instancji administracyjnej (art. 268a KPA).   W literaturze podkreśla się, że „organ czy jednostka, której powierzono wykonywanie kompetencji innego organu, nie przejmuje tych kompetencji, tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia”21 . Przepis art. 268a KPA pozostawia organowi administracyjnemu swobodę wyboru osoby otrzymującej upoważnienie, natomiast stanowi o wymaganiach formy i treści, które zapewniają jego skuteczność. Upoważnienie może być udzielone tylko w formie pisemnej i musi wyznaczać zakres umocowania pracownika do działania w imieniu organu przez wskazanie rodzaju czynności administracyjnych (konkretne sprawy lub ich rodzaj) oraz okresu ważności upoważnienia (w wyznaczonym terminie albo do odwołania). W art. 268a KPA tylko przykładowo wymieniono zakres upoważnienia do załatwiania spraw, obejmujący wydawanie decyzji administracyjnych, postanowień lub też zaświadczeń w imieniu organu. W pojęciu załatwienia sprawy mieszczą się różne czynności procesowe związane z wyjaśnianiem stanu faktycznego, gromadzeniem materiału dowodowego, wykonywaniem kontroli, współdziałaniem z innymi organami, jak również służące przygotowaniu projektów rozstrzygnięć sprawy dla organu administracyjnego. W tym pojęciu mieści się również przeprowadzenie całego postępowania administracyjnego wraz z wydaniem w jego wyniku decyzji administracyjnej lub postanowienia kończącego sprawę oraz wystawienia po odpowiednich czynnościach zaświadczenia stwierdzającego fakty lub prawa.   Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 29 ust. 6 stanowi, że „Prezes Urzędu wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów”, z wyraźnym podkreśleniem roli Urzędu jako pomocniczego aparatu administracyjnego. Struktura Urzędu obejmuje, zgodnie z art. 33 ust. 1, Centralę w Warszawie oraz 9 delegatur (ze wskazaniem ich siedzib), którymi kierują dyrektorzy (art. 33 ust. 2 OchrKonkurU).   Delegatury są jednostkami składowymi Urzędu i mają w jego strukturze szczególną pozycję jednostek organizacyjnych o dwoistych cechach. W ustawie przypisuje się im właściwość w sprawach z zakresu działania Prezesa Urzędu, stwarzając też podstawę prawną do przekazywania delegaturom spraw spoza tego zakresu, przejmowania od nich spraw lub też przenoszenia spraw poza obszar właściwości miejscowej (art. 33 ust. 4 i 5 OchrKonkurU), co nadaje im znamiona jednostek organizacyjnych zdekoncentrowanych, o zakresie działania zmienianym przez organ, na rzecz którego prowadzą działalność administracyjną. Z mocy samej ustawy dyrektorzy delegatur, w sprawach własnych i powierzonych do załatwienia, korzystają z umocowania do wydawania decyzji i postanowień w imieniu Prezesa Urzędu (art. 33 ust. 6 OchrKonkurU).   W ustawie nie uregulowano wprost upoważnienia pracowników Centrali Urzędu do załatwiania spraw w imieniu Prezesa Urzędu, jak w przypadku delegatur. Takie przepisy znajdują się w statucie Urzędu, ale ich treść nie koresponduje ani z unormowaniem upoważnienia dyrektorów delegatur, ani też z zakresem upoważnienia dopuszczalnym na mocy art. 268a KPA. Zgodnie z § 2 ust. 3 statutu załączonego do zarządzenia Nr 146 Prezesa Rady Ministrów z 23.12.2008 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów22, Prezes Urzędu może udzielić upoważnienia do podejmowania w określonych sprawach w jego imieniu decyzji: wiceprezesom, dyrektorowi generalnemu Urzędu, dyrektorom komórek organizacyjnych Urzędu, dyrektorom delegatur, jak również innym pracownikom Urzędu. Przy braku delegacji ustawowej do uregulowania tych kwestii w drodze rozporządzenia w odniesieniu do Centrali Urzędu, postanowienia statutu Urzędu, nadanego aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP), trzeba potraktować jako porządkowe, bez możliwości wydawania decyzji administracyjnych wyłącznie na tej podstawie prawnej przez osoby wymienione w § 2 ust. 3 statutu, bowiem jedynie przepisy OchrKonkurU, rozporządzenia wykonawczego oraz przepis art. 268a KPA mogą być podstawą prawną takiego upoważnienia. Nie budzi takich wątpliwości wynikające z art. 33 ust. 6 OchrKonkurU upoważnienie dyrektorów delegatur Urzędu do załatwiania spraw w imieniu Prezesa Urzędu. 84. Organy doradcze Prezesa Urzędu  Przy Prezesie Urzędu działa Krajowa Rada Rzeczników Konsumentów. W zakresie jej zadań, określonym w art. 44 ust. 3 OchrKonkurU, nie mieszczą się sprawy indywidualne o charakterze administracyjnym, gdyż zadania opiniodawcze dotyczą głównie sfery legislacji oraz innych spraw ogólnych związanych z ochroną konsumentów. Wyniki pracy tych organów mogą wpływać na czynności podejmowane z urzędu przez Prezesa w postępowaniu wyjaśniającym. 5. Współpraca dotycząca informacji kryminalnej  Przepis art. 31 pkt 16 OchrKonkurU, stanowiący, że do zadań Prezesa Urzędu należy współpraca z Szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnej w zakresie niezbędnym do realizacji jego zadań ustawowych, wymaga wyjaśnienia. W ustawie z 6.7.2001 r. o gromadzeniu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji kryminalnych23 wymienia się dane zaliczone do informacji kryminalnej, gromadzone dla wykrywania i ścigania przestępstw i ich sprawców oraz zapobiegania przestępczości; wyróżnia się dwie grupy podmiotów współpracujących z Szefem Centrum: podmioty uprawnione do otrzymywania informacji kryminalnej i jej przekazywania z urzędu do Centrum, a także podmioty zobowiązane do przekazywania tej informacji do Centrum. W drugiej grupie jest wymieniony Prezes Urzędu. Podmioty zobowiązane przekazują informacje kryminalne wyłącznie w odpowiedzi na zapytanie Szefa Centrum (art. 22 ustawy). Pojęcie „współpraca” nie oznacza w żadnym razie współdziałania w sprawach indywidualnych pomiędzy organami administracyjnymi w rozumieniu art. 106 KPA, polegającego na zasięganiu opinii w sprawie, uzgodnieniu rozstrzygnięcia sprawy lub działaniu w porozumieniu24. 6. Obowiązki informacyjne organów administracji publicznej  Przepisem art. 72 OchrKonkurU nałożono na wszystkie organy...