Abstrakt

§ 1. Uwagi wprowadzające  Regulacje odnoszące się do ochrony konkurencji stanowią nieodłączną część otoczenia prawnego gospodarki rynkowej. Ustrojowy charakter ma w tym obszarze przede wszystkim OchrKonkurU. Zasadniczy jej trzon obejmują przepisy dotyczące ściśle ochrony konkurencji. Drugi człon OchrKonkurU stanowi ochrona zbiorowych interesów konsumentów, której przedmiot wychodzi także poza jej przedmiotowy zakres. Mamy tutaj specyficzne uregulowanie kwestii materialnoprawnych, zważywszy, że normodawca posłużył się w niej licznymi odesłaniami do aktów prawa konsumenckiego, w tym PNPRU. Co do przedmiotu niniejszego opracowania, punkt ciężkości położony zostanie na problematykę wskazaną w tytule, tj. ochronę konsumentów na podstawie PNPRU implementującej dyrektywę 2005/29/WE. Rozważania tematyczne poprzedzi krótkie omówienie konkurencji jako pewnego mechanizmu współcześnie ściśle wiązanego z dobrobytem konsumenta. W dalszej części opracowania podniesione zostaną kwestie współzależności między metodą regulacji prawa konsumenckiego a celami polityki wspólnotowej w zakresie umacniania wewnętrznego rynku i ochrony konkurencji. Konkurencja jako zjawisko instytucjonalne stanowi mechanizm właściwy dla gospodarki rynkowej.  Prawo uczciwej konkurencji jest częścią prawa konkurencji w rozumieniu sensu largo. Normatywn e ograniczenia prowadzenia określonych sposobów rywalizacji o klientelę służą samej konkurencji, jej niezakłóconemu funkcjonowaniu. Z całokształtu przepisów OchrKonkurU wynika, że zasadniczym przedmiotem ustanowionej na jej podstawie ochrony jest skuteczna konkurencja, określana czasem jako konkurencja „zdolna do działania”. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie istotę konkurencji ujmuje się w sposób niejednolity. Przy podejściu podmiotowym, wolnościowym, określanym jako strukturalne, przyjmuje się, że jej epicentrum stanowi ustawiczny proces rynkowej rywalizacji samodzielnych przedsiębiorców, ukierunkowany na uzyskanie przewagi na relewantnym rynku.  Z kolei w ujęciu funkcjonalnym istoty konkurencji i jej skutków upatruje się głównie w pewnym mechanizmie regulującym zachowania rynkowe przedsiębiorców prowadzące do osiągania optymalnej efektywności. Konkurencja i jej ochrona nie jest bowiem celem samym w sobie, ale instrumentem nakierowanym na osiąganie pożądanych stanów rzeczy, przede wszystkim postrzeganych w aspekcie korzyści wynikających z prawidłowego jej funkcjonowania dla gospodarki, przedsiębiorców i konsumentów1. Główne miejsce również w systemie aksjologicznym wspólnotowego prawa konkurencji zajmuje ochrona mechanizmu konkurencji2. Prawidłowo funkcjonujące zjawisko instytucjonalne, jakie stanowi konkurencja, wiąże się więc z jej efektywnością ekonomiczną. Przeważnie wyodrębnia się płaszczyzny efektywności alokacyjnej, produkcyjnej i dynamicznej. Pierwsza z wymienionych obejmuje sytuację, w której zasoby są przez rywalizujące przedsiębiorstwa wykorzystywane zgodnie z preferencjami konsumentów. Preferencje te są zmiennymi determinującymi ostatecznie proces produkcji. Z kolei efektywność produkcyjna występuje, gdy towary lub usługi są świadczone po najniższych kosztach, co również przekłada się na korzyści dla konsumentów i wpływa na poziom stymulacji zbytu istotny dla przedsiębiorcy3. Przypadek efektywności dynamicznej może się wyrażać wprowadzeniem na rynek nowych towarów lub usług, wykorzystywaniem nowoczesnych technologii (know-how). Tego rodzaju skuteczność mechanizmów konkurencji, oprócz pozytywnych następstw dla rozwoju innowacyjności całej gospodarki, wyraża się w zaspokajaniu zmieniających się potrzeb i oczekiwań konsumentów, rozwijaniu ich motywacji sięgania po nowe lub udoskonalone produkty.   Podstawowym, materialnoprawnym celem konkurencji jest podnoszenie efektywności działalności gospodarczej a w konsekwencji zaspakajanie dobrobytu konsumentów przez przeciwdziałanie działaniom przedsiębiorców, które nie są oparte na niniejszej strategii4. Ochrona konsumentów jest organicznie związana z ochroną konkurencji5, ponieważ słabsi uczestnicy rynku są beneficjentami mechanizmów konkurencji i jej skutków. Należy mieć więc na uwadze fakt, że celem, jaki realizuje prawo konkurencji, jest nie tyle ochrona samej konkurencji ile ochrona bezspornych korzyści związanych z prawidłowym jej funkcjonowaniem. Praktyki, które wprawdzie w pewnym stopniu ograniczają rywalizację rynkową przedsiębiorców, np. odnośnie do możliwości zawierania przez nich porozumień,36ale jednocześnie pozwalają realizować cel zasadniczy OchrKonkurU, nie są zakazane6.  Prawo konkurencji ewaluowało stopniowo w kierunku uwzględnienia w jego mechanizmach i celach ochrony, interesów konsumentów. Pierwotnie chroniło te interesy jedynie w sposób pośredni poprzez ochronę wolnościowych aspektów konkurencji. Nowoczesne strategie ochrony konsumenta w prawie wspólnotowym przesuwają punkt ciężkości na płaszczyznę bezpośredniej ochrony konsumenta przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Konkurencja, stanowiąc podstawowy element gospodarki rynkowej, prowadzący do podnoszenia efektywności ekonomicznej, wymusza na przedsiębiorcach podejmowanie działań racjonalizujących ich aktywność gospodarczą. Przekładać się to powinno na wzrost i zróżnicowanie produkcji, obniżkę cen i poprawę jakości dóbr rynkowych. Przy czym współcześnie ocena cech jakościowych produktów następuje przez kryteria rozsądnych, przeciętnych oczekiwań konsumentów.  W literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd7, że praktyka stosowania OchrKonkurU zmierza we właściwym kierunku rozumienia konkurencji jako przedmiotu i celu ochrony ujętego funkcjonalnie, czyli jako pewnego mechanizmu służącego zapewnieniu efektywności gospodarki poprzez optymalny podział dóbr między członków społeczeństwa oraz produkcyjną i dynamiczną efektywność8. Ograniczenie konkurencji w drodze zawierania przez przedsiębiorców porozumień antykonkurencyjnych lub przez praktyki monopolistyczne (nadużywanie pozycji) staje się źródłem niepożądanych dla konsumentów zjawisk, przyczyną dokonywania przez nich niekorzystnych wyborów rynkowych lub wręcz ograniczenia konsumpcji. Zakłócenie mechanizmów konkurencji niesie więc za sobą niepożądany koszt społeczny9. Zachowuje aktualność decyzja Prezesa UOKiK z 4.7.2008 r.10 , w której przyjął, że jedynie w warunkach niezniekształconej konkurencji przedsiębiorcy i konsumenci mogą czerpać optymalne korzyści z rynku11.  Konkurencja, jako pewien mechanizm zapewnienia efektywności gospodarczej, w tym korzyści ekonomicznych dla konsumentów, jest dobrem ogólnym wymagającym ochrony w trybie prawa publicznego. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów wysławia w sposób ogólny przesłanki interesu publicznego, a konkretyzacja następuje w procesie stosowania jej przepisów. Dotąd nierozstrzygnięta jest jasno kwestia, czy u podstaw publicznoprawnej ochrony konkurencji leży wielość celów, tj. wartości ekonomicznych i wartości nieekonomicznych. Przeważnie nadaje się priorytet ekonomicznym celom ochrony konkurencji12. Nadmierne sprzyjanie celowi, jaki stanowi strukturalnie pojmowana konkurencja rynkowa, może zakłócić równowagę między realizacją tego celu a ochroną innych wartości13. Na uwagę zasługuje zmiana sposobu wyrażenia celów Unii w wyniku modyfikacji TUE Traktatem lizbońskim. Z fundamentalnych założeń prawa pierwotnego usuwa się element, zdaje się kluczowy, dotyczący niezakłóconej konkurencji. Rodzi to pytanie, czy ta modyfikacja prawa traktatowego oznacza zmianę zasadniczej strategii czy jedynie zabieg kosmetyczny, służący szerszemu poparciu przez państwa członkowskie traktatu. Lizbońska definicja rynku wewnętrznego została skonstruowana w ten sposób, że objęto jej treścią pominięte w celach ogólnych ogniwo, jakie stanowi niezakłócona konkurencja14. Na uwagę zasługuje także tendencja w polityce wspólnotowej ścisłego wiązania prawa konkurencji sensu stricto ze strategią ochrony konsumenta. Symptomem tego dążenia jest fakt zamieszczenia po raz pierwszy w sprawozdaniu Komisji, dotyczącym polityki konkurencji (za rok 2008)15 , dodatkowego rozdziału, w którym omawia się kwestie skutecznego zwalczania karteli z uwagi na ich szkodliwość dla ekonomicznych interesów konsumentów.  Praktyki naruszające konkurencję, do których zastosowanie mają przepisy OchrKonkurU, zasadniczo obejmują klasyczne ograniczenia lub zniekształcenia tego mechanizmu rynkowego przez antykonkurencyjne porozumienia przedsiębiorców lub nadużycie pozycji dominującej. W szerokim rozumieniu obejmują one także działania przedsiębiorców, niewymierzone wprawdzie bezpośrednio w konkurentów, ale poprzez nieuczciwy ich charakter „uderzające” w lojalnie działających na rynku przedsiębiorców oraz konsumentów i w ten sposób wywierają negatywny wpływ na mechanizmy konkurencji16.37  Konkludując tę część ogólną wypowiedzi, należy przyjąć niezbędność spójnego traktowania prawa ochrony konkurencji, prawa uczciwej konkurencji oraz praktyk rynkowych regulowanych PNPRU. Co do zasady, przedmiot regulacji PNPRU jest w przeważającym zakresie spójny z ZNKU, ale podstawowa różnica dotyczy modelu podmiotu bezpośrednio chronionego na podstawie tej ostatniej.§ 2. Przejrzystość rynku  Jednym z nieodłącznych warunków funkcjonowania konkurencyjnego rynku jest jego przejrzystość postrzegana pod kątem jej użyteczności dla wszystkich uczestników wymiany. Wymóg przejrzystości transakcji i innych czynności prawnych wynika ze wszystkich wzmiankowanych wyżej regulacji. Początkowo polityka wspólnotowa była wyraźnie ukierunkowana na stworzenie trwałych podstaw integracji gospodarczej w drodze zapewnienia warunków dla swobodnego przepływu towarów, usług i kapitału. Ubocznym skutkiem prawidłowego funkcjonowania mechanizmów rynkowych i ochrony lojalnie działających przedsiębiorców była ochrona pasywnych uczestników wymiany. W toku ewaluowania polityki organów wspólnotowych w miejsce powyższego podejścia, określanego czasem jako produktywistyczne, zaczęto stopniowo wyodrębniać ochronę konsumenta jako samodzielny cel strategii i w konsekwencji przedmiot zabiegów legislacyjnych. Stanowiło to reakcję na nieskuteczność tradycyjnych instrumentów prawnych w rozwiązywaniu problemów związanych z masowością współczesnego obrotu i pogłębiającymi się różnicami między pozycją rynkową konsumenta a przedsiębiorcy.   Aksjologia wspólnotowego prawa konsumenckiego opiera się na paradygmacie ochrony przez informację. Główny motyw tej strategii to ochrona wolności wyboru i suwerennego podejmowania decyzji w warunkach posiadania niezbędnych informacji o oferowanym produkcie i stosunkach rynkowych17. Dostęp konsumenta do informacji, urzeczywistnienie tego prawa ma podstawowe znaczenie dla korzystania z faktycznej autonomii w stosunkach kontraktowych. Do obniżenia przejrzystości rynku przyczyniają się różne zjawiska, w tym niedoinformowanie lub dostarczenie błędnej informacji rynkowej, słabe rozeznanie konsumentów w przedmiocie konkurencyjnych ofert, niezrozumienie treści składających się na propozycję umów, a także brak wiedzy o przysługujących prawach i środkach ich urzeczywistnienia. Występująca po stronie konsumenta faktyczna asymetria informacyjna stanowi przejaw zawodności rynku18. Brak symetrii ma miejsce w sytuacji, gdy jedna ze stron, w tym zwłaszcza konsument jako nieprofesjonalista, przystępuje do umowy w sytuacji niedostatku istotnych informacji, których posiadanie pozwoliłoby mu ocenić korzyści z propozycji rynkowej i podjęcie suwerennej decyzji. Istnieje wysokie ryzyko, że decyzje rynkowe podejmowane przez konsumenta w takich warunkach mogą nie być zbieżne z jego oczekiwaniami i w rezultacie prowadzić do niezaspokojenia potrzeb. Tylko konsument dobrze poinformowany może działać racjonalnie i korzystać z oferty, która będzie dla niego optymalna w danych warunkach ze względu na cenę zrelatywizowaną do jakości lub innych oczekiwanych cech produktu.  W świetle powyższej koncepcji ochrona konsumenta jawi się jako jeden z warunków prawidłowego funkcjonowania mechanizmów rynkowych, bowiem umożliwia realne korzystanie przez słabszą stronę ze swobody umów i autonomii woli w stosunkach kontraktowych. Problem wyposażenia konsumenta w informację niezbędną do podejmowania suwerennych decyzji rynkowych wiązany jest dzisiaj z gospodarczym podejściem do analizy prawa. Ekonomiczna analiza umów zawieranych przez konsumentów z profesjonalistami była najpierw prowadzona w ramach polityki ochrony konkurencji i skupiała się na strukturze rynku i warunkach, od których spełnienia uzależnione jest niezakłócone funkcjonowanie mechanizmów wymiany. Badania kosztów transakcyjnych pozyskiwania informacji i zainteresowanie ekonomistów informacją gospodarczą prowadzone są dzisiaj już nie wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia dla konkurencji, lecz także z perspektywy wpływu dokonywanych przez konsumentów wyborów na różne zjawiska rynkowe. To nowe podejście do ochrony konsumenta nie osłabia w żaden sposób polityki ochrony konkurencji, zważywszy, że wspieranie jej mechanizmów i ochrona konsumentów wzajemnie się uzupełniają19, a zakresy krzyżują. W uzasadnieniu projektu dyrektywy z 8.10.2008 r. wskazuje się zasadniczy operacyjny cel poprawy i ulepszenia prawodawstwa w dziedzinie ochrony konsumentów wymienionymi racjami i związkami zachodzącymi między nimi20. Pobudzanie i umacnianie konkurencji w ujęciu efektywnościowym ma się przekładać na korzyści dla konsumenta w postaci większej dostępności różnorodnych produktów oraz odpowiedniej polityki cen21. Urzeczywistnienie koncepcji uproszczenia i uspójnienia38wspólnotowego prawa konsumenckiego ukierunkowane zostało jednocześnie na realizację zasługujących na ochronę prawną interesów przedsiębiorców. Przełamaniu niechęci tych ostatnich do handlu transgranicznego służyć ma eliminacja różnic w przepisach oraz redukcja kosztów administracyjnych i kosztów przestrzegania przepisów...