Abstrakt

W niniejszej publikacji przedstawiono problematykę związaną ze stosowaniem art. 136 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami¹, w którym ustawodawca stwierdza, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Wskazany przepis budzi poważne wątpliwości interpretacyjne na wielu płaszczyznach związanych z jego stosowaniem.

Autor w niniejszym artykule koncentruje się na zagadnieniu istotnym z perspektywy prawa cywilnego, a więc na ocenie aktualności zakazu z art. 136 GospNierU na płaszczyźnie prawa umów oraz, w razie odpowiedzi pozytywnej, analizie skutków prawnych umów zawartych z naruszeniem zakazu (chodzi o umowy prowadzące do rozporządzenia nieruchomością albo do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego).

Jest to problem kluczowy, gdyż w zgodnej opinii doktryny i orzecznictwa administracyjnego, przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na inny podmiot niż Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego bądź ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu niż jednostka samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnej – dla wywłaszczonego – realizacji procedury zwrotu nieruchomości.

Potrzeba pełnej analizy tak zakreślonej problematyki zmusza do uwzględnienia innych regulacji prawnych odnoszących się do omawianego zagadnienia. Chodzi w szczególności o art. 229 GospNierU, jak też o przepisy poprzedzające art. 136 GospNierU, czyli art. 47 i 69 ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości² (należy podkreślić redakcyjne podobieństwo regulacji zawartych w GospNierU i GospWywłNierU, co uzasadnia ich łączne omówienie). Interdyscyplinarny charakter omawianego zagadnienia uzasadnia uwzględnienie uwarunkowań konstytucyjnych, poglądów doktryny i orzecznictwa administracyjnego.

Uwagi ogólne

Problematyka wywłaszczenia ma stosunkowo długą historię legislacyjną³. W okresie międzywojennym kluczowym aktem prawnym było rozporządzenie Prezydenta RP z 24.9.1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym⁴, jednak materia ta była regulowana również w innych aktach prawnych⁵ (w tym pochodzących jeszcze z czasów zaborów), w szczególności w dekrecie z 7.2.1919 r.⁶ oraz w art. 5 ustawy z 10.12.1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej⁷ i wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Robót Publicznych z 20.7.1922 r.⁸. Charakterystyczne dla tego okresu było również wydawanie ustaw odnoszących się do się do indywidualnych przypadków, zwłaszcza do ordynacji⁹. W wymienionych regulacjach prawnych można znaleźć rozwiązania nawiązujące do problematyki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W szczególności, w art. 15–18 PrzepTymWywłPrzymD przewidziano prawo wykupu (w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia) albo prawo pierwszeństwa nabycia (po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia) nieruchomości, jeżeli nieruchomość okazała się niepotrzebna, przedsiębiorstwo nie doszło do skutku bądź zostało rozwiązane, wobec czego nieruchomość będzie ulegać sprzedaży. W art. 4 BudDrPublU przewidziano jedynie możliwość wykupu gruntu po „zaniechanej drodze”, która przysługiwała właścicielom nieruchomości przyległych. W art. 44 PrPostWywł przyjęto, że wywłaszczony ma prawo pierwokupu co do wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkiem nieruchomości wywłaszczonych na wniosek władz wojskowych.

W okresie powojennym zainteresowanie problematyką wywłaszczenia wzrosło.

Samo wywłaszczenie zostało powiązane z wątpliwej jakości elementem ideologicznym, stając się jednym z instrumentów prawnych umożliwiających państwu socjalistycznemu przebudowę stosunków społeczno-gospodarczych. Zmiana realiów rozwiązała część problemów, wywołując inne, co jednak nie będzie szerzej omawiane. Pojawiło się szereg nowych regulacji prawnych dotyczących przejęcia własności nieruchomości przez państwo w następstwie aktów indywidualnych¹⁰. W szczególności trzeba wymienić dekret z 7.4.1948 r.¹¹ oraz dekret z 26.4.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych¹². Dopiero jednak w kolejnym akcie prawnym – ustawie z 12.3.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości¹³, w art. 34 i 49 przewidziano możliwość zwrotu nieruchomości. Kluczowy był ten pierwszy wymieniony przepis, w którym ustawodawca przyjął, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ta regulacja nie została poddana głębszej analizie doktryny. Trzeba jednak wskazać wypowiedź W. Ramusa¹⁴, który podkreślał, że zwrot nieruchomości wynika z istoty wywłaszczenia, do której należy konkretny cel określony potrzebą podmiotu państwowego. Zwrotu nie wyłącza zrealizowanie na nieruchomości innego celu publicznego. Autor uznał również, że jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej, nawet pomimo użycia nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jeśli dopiero później stała się zbędna na te cele. Podstawą prawną zwrotu nie będzie jednak art. 34 WywłNierU, lecz art. 136 lub 141 KPA w ówczesnym brzmieniu, przewidujący możliwość uchylenia ostatecznej decyzji.

Dla omawianego zagadnienia kluczowa jest treść regulacji ustawowych zawartych w GospWywłNierU i Gosp­NierU. W pierwotnym brzmieniu GospWywłNierU istotny był art. 50 ust. 5 ustawy przewidujący, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. W art. 74 ust. 1 przyjęto, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie¹⁵. Ustawą z 29.9.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości¹⁶ przepisy te częściowo zmieniono. W szczególności, dotychczasową treść art. 50 ust. 5 przeniesiono do art. 50a ust. 4, któremu nadano brzmienie: „nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego”. W tekście jednolitym GospNierU, który wszedł w życie 10.4.1991 r.¹⁷ treść art. 50a ust. 4 została przeniesiona do art. 47 ust. 4, w którym przyjęto, że: „nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego”. Natomiast dotychczasową treść art. 74 ust. 1 przeniesiono do art. 69 ust. 1, w którym przyjęto, że: „nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu”¹⁸.

Obecnie, kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych jest uregulowana w art. 136–142 oraz 216 i 229 GospNierU. W art. 136 ust. 1 GospNierU przyjęto, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości¹⁹. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu²⁰. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa²¹. W art. 137 GospNierU sprecyzowano przesłanki uznania, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrot „wywłaszczone nieruchomości” oznacza również wygaśnięcie trwałego zarządu, użytkowania, najmu, dzierżawy i użyczenia²².

Orzecznictwo sądowe i doktryna

Przegląd wypowiedzi orzecznictwa sądowego, orzecznictwa administracyjnego i doktryny pokazuje, że omawiane zagadnienie wywołuje pewne wątpliwości w orzecznictwie, natomiast w doktrynie w zasadzie zgodnie zakłada się brak możliwości przyjęcia nieważności umowy zawartej z naruszeniem art. 136 GospNierU (art. 47 i 69 GospWywłNierU).

Z perspektywy interesu [...]