Abstrakt
Ustawa z 27.3.2003 r.1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była kilkakrotnie nowelizowana, a kolejne jej zmiany spowodowały, że przepisy ustawy stają się coraz mniej czytelne i wywołują liczne wątpliwości interpretacyjne. Coraz częściej praktyka poszczególnych organów administracyjnych zmierza w rozbieżnych kierunkach, co utrudnia inwestorom planowanie inwestycji, a także nabywanie projektów w toku realizacji lub już zrealizowanych – pojawiają się bowiem wątpliwości co do legalności procedur administracyjnych. Niniejsze opracowanie poświęcone jest kontrowersjom wokół stanowiska przyjmowanego w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącego możliwości lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na analogiczną regulację w ustawie, rozważania mają znaczenie również dla kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych.
Wprowadzenie
Przepisy dotyczące planowania przestrzennego stanowią fundament prowadzenia działalności inwestycyjnej – mają decydujące znaczenie dla możliwości prowadzenia inwestycji i odgrywają ważną rolę w rozwoju nowoczesnej infrastruktury. PlanZagospPrzestrzU była kilka- krotnie nowelizowana, a kolejne jej zmiany, często dotyczące określonych rodzajów inwestycji spowodowały, że jej przepisy stają się coraz mniej czytelne. Przykładem ingerencji ustawodawcy w treść ustawy dla rozwiązania konkretnych problemów związanych z określonym typem inwestycji były zmiany dotyczące ważnych dla gospodarki inwestycji w postaci wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz w infrastrukturę wykorzystującą źródła energii odnawialnej (w praktyce najczęściej są to elektrownie wiatrowe). Dla obu rodzajów inwestycji przewidziano szczególne przepisy wprowadzane osobnymi nowelizacjami. Wprowadzenie nowych przepisów nie przebiegło jednak zgodnie z planem – projekty ustawodawcze albo uchwalono w innym kształcie niż pierwotnie zakładano, albo uchwalone przepisy zostały uchylone przez Trybunał Konstytucyjny. Powstały w wyniku nie do końca udanych nowelizacji stan prawny może obecnie budzić pewne wątpliwości, co do zasad lokalizacji wspomnianych typów inwestycji.
Wśród inwestorów przepisy wywołują wątpliwości, a praktyka poszczególnych organów administracyjnych zmierza w rozbieżnych kierunkach. Utrudnia to planowanie inwestycji, a także nabywanie projektów w toku realizacji lub już zrealizowanych – pojawiają się bowiem wątpliwości co do legalności procedur administracyjnych. Precyzja przepisów i brak wątpliwości interpretacyjnych co do kluczowych kwestii odnoszących się do lokalizacji inwestycji z pewnością służą rozwojowi inwestycji, w szczególności nowoczesnej infrastruktury, z której korzystają inwestorzy tworzący w Polsce miejsca pracy, ale również obywatele, mając dostęp do obiektów handlowych i energii ze źródeł odnawialnych. Nie sposób jednocześnie nie zauważyć, że oba rodzaje inwestycji stały się domeną zagranicznych inwestorów, a nadto skupiają wokół siebie szereg wrażliwych interesów – dotyczących nie tylko ładu przestrzennego, ale również rynku pracy czy organizacji handlu lub ochrony środowiska.
Niewątpliwie opisane rodzaje inwestycji budzą poważne kontrowersje w lokalnych społecznościach – zarówno lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jak i elektrowni wiatrowych budzić może protesty społeczne. Oprócz kwestii związanych z ładem architektonicznym lokalizacja inwestycji tego typu ma wpływ także na lokalny rynek pracy i środowisko naturalne, a także istotne skutki dla gospodarki narodowej – skutki inwestycji mogą być zatem daleko idące. Fakt ten ma wpływ na doniosłość omawianej w niniejszym opracowaniu problematyki prawnej.
W kontekście lokalizacji inwestycji warto zwrócić szczególną uwagę na wydane w ostatnim czasie przez WSA oraz NSA orzeczenia dotyczące obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydane w sprawach dotyczących wielkopowierzchniowych obiektów handlowych2. Orzecznictwo zmierza w kierunku interpretacji przepisów PlanZagospPrzestrzU, zgodnie z którym dla inwestycji w postaci wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wymagane jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten wydaje się jednak nie znajdować dostatecznego oparcia w przepisach ustawy, a nadto może negatywnie oddziaływać na procesy inwestycyjne, hamując, a niekiedy uniemożliwiając rozwój infrastruktury. W niniejszym opracowaniu podjęta zostanie próba krytyki stanowiska przyjmowanego w aktualnym orzecznictwie dotyczącym lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a także przedstawiona zostanie analiza źródła rozbieżnych interpretacji przepisów ustawy.
Zgodnie PlanZagospPrzestrzU, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 PlanZagospPrzestrzU). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Możliwość starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego znacznie przyspiesza proces inwestycyjny. Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procesem kosztownym i długotrwałym. Obecnie znaczna większość powierzchni kraju nie jest pokryta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego3, co hamuje rozwój inwestycji. Z kolei przeciwko decyzjom o warunkach zabudowy wysuwane bywają argumenty w postaci uznaniowości, braku spójności zabudowy powstałej w wyniku wydawania decyzji.
W przepisach PlanZagospPrzestrzU znajdują się odwołania do inwestycji w postaci wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i infrastruktury wykorzystującej energię ze źródeł odnawialnych. Jak wspomniano na wstępie, zostały one wprowadzone do ustawy w efekcie nowelizacji, których dalsze losy w toku prac ustawodawczych okazały się inne niż zakładano. Dla zaprezentowania pełnego obrazu sytuacji konieczne jest zatem odniesienie się do projektów legislacyjnych oraz zmian w ustawie dotyczących przedmiotowych inwestycji.
Wielkopowierzchniowe obiekty handlowe
W przypadku wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w PlanZagospPrzestrzU od momentu jej uchwalenia obowiązywał art. 10 ust. 2 pkt 8, a także art. 15 ust. 3 pkt 4. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 PlanZagospPrzestrzU w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 PlanZagospPrzestrzU, w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 PlanZagospPrzestrzU.
Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 PlanZagospPrzestrzU zmieniono ustawą z 17.5.2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych4 (która weszła w życie z dniem 18.9.2007 r.). Ustawa, będąca przedmiotem licznych kontrowersji, wprowadzała szereg ograniczeń w powstawaniu i funkcjonowaniu wielkopowierzchniowych obiektów wprowadzając m.in. zezwolenia wydawane przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) na prowadzenie tego typu działalności5.
W WielkObHandlU przewidziano również [...]