Abstrakt

Odszkodowanie, czy też jak się je określa – świadczenie odszkodowawcze, jak powszechnie wiadomo, polega na naprawieniu szkody¹. Wydaje się, że możliwość uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec podmiotów prywatnych zakorzeniła się w świadomości prawnej polskiego społeczeństwa, jednak biorąc pod uwagę niezwykle niską ogólną świadomość prawną Polaków² można przyjąć, że polskie społeczeństwo nie posiada szczegółowej wiedzy z zakresu odszkodowania od organów władzy publicznej. Tymczasem prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, zostało uregulowane w Konstytucji RP w Rozdziale II traktującym o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela. Mając na względzie szczególną rolę sądów administracyjnych w instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej w niniejszym artykule omówiono prawne regulacje dotyczące uprawnień poszkodowanego w odniesieniu do stosownych przepisów Konstytucji, ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi³ oraz KC w stanie prawnym po 1.9.2004 r.

Organ władzy publicznej jako adresat roszczenia odszkodowawczego

Kwestia roszczenia o odszkodowanie od organów władzy publicznej na gruncie przepisów Konstytucji oraz KC w ciągu ostatnich kilku lat została poddana surowej krytyce doktryny, a zagadnienia prawne pozostające z nią w związku były przedmiotem licznych rozstrzygnięć sądów. Niektóre wątpliwości zostały wyjaśnione w drodze orzeczeń sądowych w sprawach indywidualnych, których sentencje pozwoliły na obserwację kierunku linii orzecznictwa polskiego wymiaru sprawiedliwości dotyczącego odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej⁴. Jedną z głównych wątpliwości w zakresie wysokości i zakresu odszkodowania rozstrzygała treść znamiennego wyroku TK z 23.9.2003 r.⁵, który stwierdził niezgodność treści art. 160 § 1 KPA w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten pozwolił na dostrzeżenie wagi konieczności zmian w przepisach prawa umożliwiających skuteczne dochodzenie odszkodowania przez uprawnionych z tytułu niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Z dniem 1.9.2004 r. weszła w życie ustawa z 17.6.2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw⁶, w wyniku której nastąpiło przewartościowanie podstaw, zasad i przesłanek odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Nowelizacja KC wprowadziła nowe przepisy art. 417–417², art. 421 KC oraz art. 287 PrPSA, tworząc korzystną dla obywateli konstrukcję szerokiej przedmiotowo odpowiedzialności władzy publicznej⁷.

Zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odpowiedzialność władzy publicznej określana jest jako standard demokratycznego państwa prawnego⁸, co m.in. potwierdza stanowisko TK w wyroku z 4.12.2001 r.⁹, zgodnie z którym art. 77 ust. 1 Konstytucji RP kreuje podmiotowe prawo jednostki do odszkodowania i wskazuje zarazem wszystkie niezbędne przesłanki dla przyjęcia odpowiedzialności przez organy władzy publicznej. Ostał się przyjęty w judykaturze oraz piśmiennictwie przed kilku laty pogląd mówiący, że regulacja zawarta w ustawie zasadniczej stanowi samodzielną treść, która powinna być stosowana wraz z przepisami Kodeksu cywilnego. W świetle uregulowań art. 77 ust. 1 Konstytucji RP należy zastanowić się, jak rozumiany jest organ władzy publicznej jako adresat roszczenia odszkodowawczego. Przyjmuje się, że w tym pojęciu zawarte są różnorodne formy działalności państwa, samorządu i innych instytucji publicznych, które zostały wyposażone w możliwość władczego kształtowania sytuacji jednostki i na tym polu mogą dopuścić się naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej¹⁰. Pojęcie organu władzy publicznej definiuje się również wskazując, że w ogólności oznacza on instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej itp., z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody¹¹.

W ten sposób rozumiane podmioty ponoszą odpowiedzialność na podstawie art. 154 oraz 287 PrPSA w zw. z art. 417 KC i n., zgodnie z którymi za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Ponadto, solidarnie ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego odpowiada jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna, której zlecono wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej. Należy w tym miejscu poświęcić nieco uwagi odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody powstałej w ramach zlecenia zadań z zakresu władzy publicznej. Mając na względzie doniosłość konsekwencji prawnych w przedmiotowej sytuacji wszelkie porozumienia w zakresie powierzanych zadań, czy to jednostce samorządu terytorialnego, czy też innej osobie prawnej, strony zawsze powinny mieć na uwadze konieczność zadbania o uregulowanie zakresu powierzanych zadań w sposób jasny i precyzyjny oraz powinny kształtować wzajemne relacje transparentnie.

Uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem

Aby poszkodowany mógł zrealizować uprawnienie odszkodowawcze muszą zaistnieć pewne przesłanki odpowiedzialności. Po pierwsze, koniecznym elementem jest działanie (zaniechanie) niezgodne z prawem związane z wykonywaniem władzy publicznej, po drugie, powinna powstać szkoda, i po trzecie, pomiędzy szkodą i jej przyczyną sprawczą musi istnieć relewantny, adekwatny związek.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt przepisów PrPSA należy wskazać, że w niektórych sytuacjach określonych przepisami prawa strona postępowania administracyjnego nie ma możliwości bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko organowi władzy publicznej. Znajdują tu zastosowanie przepisy art. 154 oraz 287 PrPSA. Sąd administracyjny w tym aspekcie ma za zadanie dokonać kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, o czym stanowi art. 3 § 1 PrPSA, przy czym należy zaznaczyć, że, co do zasady, sądy administracyjne analizują w istocie zgodność z prawem procedury, zgodnie z którą organy władzy publicznej powinny postępować, nie rozstrzygając obiektywnej trafności oceny organu¹².

Sądy administracyjne rozstrzygają szereg spraw dotyczących m.in. skarg na decyzje administracyjne lub skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 154 PrPSA, w razie:

1) niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub

2) bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności

strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

W piśmiennictwie pojawił się pogląd, że [...]