Abstrakt

Pomimo upływu ponad 20 lat od transformacji ustrojowej brak jest nadal faktycznej woli politycznej uchwalenia ustawy reprywatyzacyjnej. Wskutek tego zaniechania wiele osób zostało pokrzywdzonych, a szkody związane z niemożnością odzyskania bezprawnie utraconego po II wojnie światowej mienia (bo bez „słusznego” odszkodowania) stale rosną. Osoby te zostały zmuszone do poszukiwania ochrony prawnej w ramach dostępnych im procedur sądowo-administracyjnych. Pomimo, że zwykle są to bardzo kosztowne i długotrwałe procedury, to jednak w sporej części przypadków kończą się odzyskaniem w naturze utraconego majątku, a w przypadku niemożności jego odzyskania wypłatą przez Skarb Państwa odszkodowania. Przedstawione w niniejszym artykule orzeczenia są zbiorem czysto autorskim, będącym wynikiem dwudziestoletniego (od 1991 r.) prowa­dzenia przez Autora różnych spraw reprywatyzacyjnych. Ponieważ omawiana problematyka jest bardzo rozległa, zestawienie to nie aspiruje do miana wyczerpującego, ani też ukazującego wszystkie pojawiające się w tym orzecznictwie problemy, jednak są to orzeczenia najczęściej wykorzystywane przy prowadzeniu spraw reprywatyzacyjnych oraz najczęściej przywoływane przez orzekające w takich sprawach składy sędziowskie.

Wstęp

Przez „sprawy reprywatyzacyjne” rozumieć należy sprawy administracyjne i cywilne zmierzające do restytucji naturalnej utraconej własności rzeczy (najczęściej nieruchomości, ale również i ruchomości) lub uzyskania pełnej rekompensaty (odszkodowania) w związku z definitywną utratą własności tych rzeczy, które zostały w latach 1944–1989 znacjonalizowane lub wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów naruszających podstawowe standardy demokratycznego państwa prawa służące ochronie prawa własności¹.

Wyraźne są tendencje współczesnych porządków prawnych do realizacji zasady pełnej rekompensaty szkód spowodowanych bezprawnymi działaniami władzy publicznej i maksymalnego ułatwienia jak najszybszego zaspakajania roszczeń osób poszkodowanych. Już w latach 60. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu wyraził pogląd o odpowiedzialności Państwa za szkody spowodowane bezprawiem legislacyjnym. Tendencje te znalazły także wyraz w dokumentach międzynarodowych, tj. w Zasadzie VI rekomendacji Nr 84/5 Komitetu Ministrów Rady Europy z 18.9.1984 r. dotyczącej odpowiedzialności władzy publicznej², oraz w art. 41 ust. 3 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej³. Stosownie do zasady VI Rekomendacji decyzje przyznające odszkodowanie powinny być wykonywane jak najszybciej, a w przypadku, gdy prawo krajowe przewiduje specjalny tryb dochodzenia roszczeń, powinien być on łatwo dostępny i szybki. Ponadto, przepisy odnoszące się do terminów dochodzenia odszkodowania nie powinny ograniczać roszczenia o odszkodowanie⁴. Roszczenia reprywatyzacyjne znajdują także zakotwiczenie w art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności⁵, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Odpersonalizowanie i zobiektywizowanie odpowiedzialności władzy publicznej

odpowiedzialność odszkodowawcza Państwa jest wynikiem długotrwałej ewolucji doktryny prawa. Aż do XX w. dominowała anglosaska zasada, w myśl której Państwo nie ponosiło żadnej odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniami związanymi z wykonywaniem władzy publicznej, zgodnie z paremią „the King can do no wrong”. W uproszczeniu można stwierdzić, że odpowiedzialność odszkodowawcza Państwa za szkody urzeczywistniła się dopiero z początkiem XX w. Polska myśl prawnicza również torowała drogi ku nowoczesnemu pojmowaniu odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone jego obywatelom wychodząc z założenia służebnej roli Państwa wobec jego obywateli. Już Konstytucja marcowa z 1921 r., jako jedna z pierwszych w Europie, wprowadziła przepis art. 121 potwierdzający, że: „Każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaką wyrządziły mu organa władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkiem służby. Odpowiedzialnem za szkodę jest Państwo solidarnie z winnemi organami; wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i inne ciała samorządowe oraz organa tychże. Przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy”. W tym względzie II Rzeczpospolita była pionierem, takim samym jak I Rzeczpospolita uchwalając nowoczesną Konstytucję 3 maja.

Ustawowe podstawy odpowiedzialności Państwa zostały uregulowane dopiero po wydarzeniach poznańskich z czerwca 1956 r. w ustawie z 15.10.1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych⁶. Przepisy tej ustawy zostały następnie niemalże w całości uwzględnione w Kodeksie cywilnym z 1964 r. w art. 417–421. Początkowo granice odpowiedzialności Państwa były ujęte bardzo wąsko (dotyczyły wyłącznie władzy wykonawczej, miała charakter odpowiedzialności za cudzy czyn – funkcjonariuszy, wymagała stwierdzenia winy w formie podwójnie kwalifikowanej – wyrok karny lub orzeczenie dyscyplinarne). Przełom przyniosła dopiero uchwała Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 15.2.1971 r., III CZP 33/70⁷, zawierająca „wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych”, które ukształtowały orzecznictwo sądów powszechnych na ponad 30 lat. Zgodnie z tym orzecznictwem, konieczną przesłanką odpowiedzialności Państwa była wina funkcjonariusza. Trudności w dowodzeniu winy funkcjonariuszy państwowych doprowadziły do wypracowania w orzecznictwie koncepcji tzw. „winy anonimowej” lub „organizacyjnej”, która umożliwiła zasądzanie odszkodowań za szkody spowodowane przez nieustalonych funkcjonariuszy. Koncepcja „winy anonimowej” w sposób wyraźny zobiektywizowała odpowiedzialność odszkodowawczą Państwa. Kolejny krok w kierunku odejścia od czynnika subiektywnego (winy) przyniosła [...]