Abstrakt

kodeks postępowania administracyjnego, podobnie jak inne kodeksy prawa procesowego, poddawany jest nowelizacjom o różnym zakresie wynikającym ze zmian w stanie prawnym pozakodeksowym oraz znacz­niejszym nowelizacjom dostosowującym z reguły przepisy kodeksowe do nowych wymagań stawianych działaniom administracji publicznej. W niniejszym artykule przedstawiono główne treści zmian wprowadzonych do KPA w ciągu ostatnich 3 lat przez przepisy wielu różnych odrębnych ustaw. Do najważniejszych zaliczyć można zmiany procesowej pozycji organów administracyjnych oraz stron i innych uczestników postępowania, w tym poszerzenie uprawnień procesowych fachowych pełnomocników stron, a także zmiany dotyczące czynności procesowych, ich treści i przebiegu oraz weryfikacji załatwienia sprawy administracyjnej w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych. Zauważyć można tendencję ustawodawcy do uproszczania czynności postępowania administracyjnego oraz łagodzenia ogólnych obowiązków procesowych stron postępowania administracyjnego, z jednoczesnym zwiększaniem obowiązków procesowej aktywności organu administracyjnego i utrzymaniem wymagania sprawnego, wnikliwego, w pełni zgodnego z prawem działania.

Wprowadzenie

Nowelizacje KPA były dokonywane jako aktualizujące unormowania prawne¹ lub też jako rozleglejsze o znaczeniu modernizacyjnym. Jedna z donioślejszych modernizacji prawnych KPA była przeprowadzona nowelą z 1980 r.², obecnie takie znaczenie można przypisać łącznym następstwom wielu zmian wprowadzonych do przepisów KPA kilkoma ustawami z lat 2009–2011.

W porządku chronologicznym będą to następujące ustawy: z 23.10.2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów³; z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw⁴; z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych⁵; z 3.12.2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania⁶; z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi⁷; z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa⁸; z 25.3.2011 r. o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców⁹. Wymienione ustawy są podstawą zmian wprowadzonych do 44 przepisów KPA, z których 25 można zakwalifikować do kategorii innowacyjnych, natomiast 19 uznać za porządkowe.

Problematykę prawną wynikającą z nowych lub zmienionych przepisów prawnych KPA można najogólniej ująć w dwóch kategoriach: podmiotowej, odnoszącej się do zmiany procesowej pozycji organów administracyjnych oraz stron i innych uczestników postępowania (statyka procedury); przedmiotowej dotyczącej czynności procesowych, ich treści i przebiegu oraz weryfikacji załatwienia sprawy administracyjnej w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych (dynamika procedury). Podział nie jest w pełni rozłączny, ponieważ zawsze istnieje wzajemne oddziaływanie dwóch wyróżnionych kategorii, ale jest on przydatny w celu podkreślenia skutków zmian w stanie prawnym wprowadzonych w ostatnich kilku latach. Rozważania trzeba poprowadzić w odniesieniu do zmian stanu prawnego o nowych treściach, a zmiany typowo porządkowe trzeba będzie czasem tylko zasygnalizować.

Zmiana procesowej pozycji organów administracyjnych oraz stron i innych uczestników postępowania

Zauważyć trzeba, że w wielu nowelizacjach ujawniło się nowe zjawisko unifikacyjnego przepływu niektórych założeń procesowej regulacji pomiędzy procedurą jurysdykcyjną ogólną i szczególną. Jest to korzystne dlatego, że przyczynia się do zachowania jednakowych lub bardzo podobnych standardów działań administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką. Taki stan regulacji prawnej jest osiągany paralelnymi nowelizacjami KPA i części procesowej ustawy z 29.8.1997 r. – ordynacja podatkowa¹⁰, ale przez przenoszenie wzorów regulacji wypróbowanych w jednej procedurze jurysdykcyjnej do drugiej, tak było np. w przypadku rozprawy administracyjnej w postępowaniu podatkowym lub też wprowadzenia w postępowaniu ogólnym podstaw do odmowy jego wszczęcia.

W ocenie nowych elementów w pozycji procesowej organu administracyjnego na uwagę zasługuje przede wszystkim, chociaż nie wyłącznie, zmiana treści regulacji prawnej dotycząca przepisów art. 16 § 1, art. 37 § 1 i 2, art. 61a § 1 i 2, art. 73 § 1 oraz art. 74 § 1, art. 76a § 1–4, art. 154 § 1 i art. 155 KPA. Godzi się też zwrócić uwagę na to, że zmieniło się znaczenie określenia podstaw odpowiedzialności pracownika w art. 38 in fine.

W odniesieniu do sytuacji procesowej stron postępowania można zwrócić uwagę zwłaszcza na przepisy art. 14 § 1, art. 16 § 1, art. 37 § 1 i 2, art. 65 § 1, art. 66 § 1, art. 73 § 1, 1a i 2, art. 74 § 1, art. 101 § 1 i 3, art. 145b § 1, art. 147 zd. 2, art. 149, w pewnym zakresie również art. 220 § 1. Wyraźnie została wzmocniona procesowa rola pełnomocników stron, na co wskazują przepisy art. 33 § 3, art. 40 § 2, 4 i 5 oraz zwłaszcza art. 76a KPA.

Te same przepisy KPA wymagają rozpatrzenia i oceny w odniesieniu do zmian zakresu i skutków czynności procesowych oraz oddziaływania na sprawność postępowania administracyjnego. W toku czynności procesowych elementy podmiotowe i przedmiotowe zawsze ujawniają liczne związki i dlatego wydzielenie w rozważaniach kategorii przedmiotowej może być tylko umowne, jak o tym już wspomniano.

Zmiany dotknęły pozycji prawnej organów zamykających tok instancji administracyjnych w postępowaniu administracyjnym nowym określeniem zakresu ostateczności decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 KPA), wprowadzenie wezwania do usunięcia stanu niezgodnego z prawem w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania (art. 37 § 1 i 2 KPA), ograniczenie wzruszenia decyzji ostatecznych prawidłowych (lub z wadami niekwalifikowanymi) przez dopuszczenie wyłącznie ich odwołalności (art. 155 § 1 i art. 155 KPA). Na pozycję procesową organów orzekających w sprawach administracyjnych wpłynęła zmiana konstrukcji prawnej art. 73 § 1 KPA, który stanowił poprzednio o [...]