Abstrakt
Niniejszy artykuł dotyczy wzajemnych skutków zastosowania przepisów art. 78 ust. 3 i art. 80 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami1 w zw. z art. 64 i art. 199 § 1 pkt 3 KPC polegających na blokowaniu, lub przynajmniej poważnym utrudnianiu, realizacji dyspozycji przepisów prawa materialnego przez wadliwe przepisy procesowe. Zastosowanie się przez użytkownika wieczystego żądającego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nierozstrzygniętego orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego, do przepisu art. 78 ust. 3 GospNierU skutkuje mianowicie niedającym się uzupełnić brakiem zdolności sądowej pozwanego. Powyższe powoduje natomiast odrzucenie pozwu użytkownika wieczystego przez sąd. Z drugiej strony, droga sądowa jest jedyną właściwą drogą weryfikacji zasadności rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu przez kolegium. Należy wskazać, że choć GospNierU weszła w życie ponad 12 lat temu, a omawiany przepis obowiązuje do dziś w swym pierwotnym brzmieniu, to wskazany problem nie został jeszcze rozwiązany. Choć poruszano go już w piśmiennictwie i orzecznictwie zachowuje on wciąż aktualność wobec coraz częstszego podnoszenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat z tytułu użytkowania wieczystego.
Wprowadzenie
Użytkowanie wieczyste to prawo rzeczowe, którego treścią jest uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, z gruntu z wyłączeniem innych osób i rozporządzania nim. W użytkowanie wieczyste mogą być oddawane (osobom fizycznym i osobom prawnym) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Grunty oddawane są w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat; okres ten może być przedłużany. Trafnie zatem określono użytkowanie wieczyste jako „trwałą formę korzystania z gruntów skarbowych lub samorządowych”2. Daje ono bowiem użytkownikowi wieczystemu niemal tak szerokie władztwo nad rzeczą jak prawo własności.
| Dla przykładu można wskazać na postanowienie SN z 25.2.2009 r.3, w którego uzasadnieniu napisano, że: „treść prawa użytkowania wieczystego, określona art. 233 KC wskazuje, na uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, a zatem jest ono skuteczne względem innych osób. Podlega ono takiej samej ochronie, jak prawo własności, a wobec braku przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów o ochronie prawa własności, należy sięgnąć do art. 251 KC”. |
Ograniczenie uprawnień użytkownika wieczystego w stosunku do uprawnień, jakie daje prawo własności polega m.in. na tym, że oprócz obowiązków i ograniczeń związanych z użytkowaniem wieczystym gruntu, podobnych do obowiązków właściciela, takich jak np. obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych4) czy obowiązek sprzątania chodników sąsiadujących z nieruchomością (art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach5) użytkownik wieczysty ma jeszcze inne, przewidziane typowo dla niego, obowiązki. Przedstawianie i charakterystyka tych obowiązków nie jest przedmiotem niniejszego artykułu i dlatego należy ograniczyć się do jednego z nich – obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (art. 238 KC).
Regulacje doprecyzowujące lakonicznie wyrażony w KC obowiązek uiszczania opłat rocznych, podobnie jak i inne kwestie z zakresu oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa i samorządy, zawiera GospNierU. Kwestie dotyczące opłat, tj. ustalania ich wysokości, pobierania, rozliczania czy też zmiany ich wysokości ze względu na okoliczności szczególne, zostały określone w art. 71–77 GospNierU; w art. 78–81 GospNierU określono natomiast tryb aktualizacji tych opłat oraz tryb weryfikacji zasadności takich aktualizacji. Wysokość opłat rocznych uzależniona jest od wartości nieruchomości. Jest oczywiste, że ze względu na długość trwania użytkowania wieczystego wartość nieruchomości może ulegać w czasie jego trwania licznym zmianom. Stąd instytucja aktualizacji opłaty. Zgodnie z art. 78 ust. 1 GospNierU, właściwy organ (działający w imieniu właściciela nieruchomości) zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do 31.12. roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie zamierza kwestionować aktualizacji opłaty, może wyrazić akceptację bądź poprzez przyjęcie oferty bądź też dorozumianą (milczącą) nie podejmując żadnej reakcji.
| Rozwiązanie polegające na wypowiedzeniu wysokości dotychczasowego świadczenia okresowego połączone z jednoczesnym złożeniem oferty nowej wysokości tego świadczenia stanowi rozwiązanie co najmniej dziwne. Wypowiedzenie wysokości świadczenia okresowego i złożenie oferty są przecież czynnościami cywilnoprawnymi, a na gruncie prawa cywilnego ukształtowanie stosunku prawnego ma miejsce albo w wyniku jednej, albo w wyniku drugiej z tych czynności. W przypadku pierwszej zmiana zachodzi niezależnie od zajęcia stanowiska przez stronę stosunku będącą adresatem czynności; w przypadku drugiej zmiana jest uwarunkowana jej akceptacją (przyjęciem). Uregulowanie art. 71 ust. 1 GospNierU budzi zatem zastrzeżenia w zakresie poprawności konstrukcyjnej. Rozwiązanie polegające na dojściu aktualizacji opłaty rocznej do skutku w braku wyrażenia przez użytkownika wieczystego oświadczenia o przyjęciu oferty nowej wysokości opłaty czy też przyjęcia jej ze zmianami przy jednoczesnym braku zaskarżenia wypowiedzenia do samorządowego kolegium odwoławczego wydaje się być nieprawidłowe. To uregulowanie ukazuje, że problematyka niniejszego artykułu nie dotyczy jedynej nieścisłości GospNierU w kwestii aktualizacji opłat rocznych i ich weryfikacji. |
W razie akceptacji wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej użytkownik wieczysty będzie zobowiązany ją zapłacić w zaktualizowanej wysokości w terminie do 31.3. roku następującego po roku, w którym otrzymał wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty (art. 71 ust. 4 GospNierU). Nowa wysokość opłaty zaoferowana przez organ administrujący nieruchomością może być również przez użytkownika wieczystego kwestionowana.
Identyfikacja i oznaczenie stron postępowania
Przepis art. 78 ust. 2 GospNierU przyznaje użytkownikowi wieczystemu uprawnienie do zakwestionowania zasadności podwyższenia opłaty rocznej poprzez złożenie do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 78 ust. 3 GospNierU nakazuje złożyć powyższy wniosek „przeciwko właściwemu organowi”, tj. we wniosku jako wnioskodawcę oznaczyć użytkownika wieczystego, a jako przeciwnika – właściwy organ w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 9 GospNierU. Postępowanie wszczęte przed kolegium w wyniku powyższego wniosku jest tzw. nieautonomicznym postępowaniem administracyjnym szczególnym, co oznacza, że przepisy KPA stosuje się do niego odpowiednio w sprawach odrębnie nieuregulowanych w GospNierU6. Zgodnie z art. 79 ust. 7 GospNierU, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy KPA o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W grupie tych przepisów mieści się m.in. art. 64 § 2 KPA (dział II – postępowanie), z którego wynikałoby, że w razie braku oznaczenia we wniosku organu jako przeciwnika kolegium może, czy wręcz powinno, wezwać wnoszącego wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2 GospNierU do jego uzupełnienia poprzez określenie strony postępowania zgodnie z art. 78 ust. 3 GospNierU i w razie braku pozytywnej reakcji pozostawić wniosek bez rozpoznania.
W literaturze wskazywano, że [...]