Abstrakt
Artykuł 9 ustawy z 7.7.1994 r. – prawo budowlane1 kształtuje instytucję zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, określaną również jako zgoda na odstępstwo od warunków technicznych. Konieczność zapewnienia możliwości odstąpienia, w uzasadnionych przypadkach, od ogólnie obowiązujących zasad kształtowania zabudowy, nie budzi wątpliwości, gwarantuje bowiem niezbędną elastyczność PrBud.
Wątpliwości budzi natomiast sposób uregulowania, tak procedury udzielania odstępstwa, jak i jej materialnoprawnych przesłanek. W artykule omówiono przesłanki materialnoprawne udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, sposób wszczęcia postępowania i niejednoznaczny w świetle obowiązujących przepisów problem trybu postępowania w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo, a także kwestię formy rozstrzygnięcia sprawy i kontroli tego aktu zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i sądową.
Wprowadzenie
Zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych2 udziela organ wskazany w art. 9 ust. 2 w zw. z art. 82 ust. 2 PrBud, tj. starosta – jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, albo wojewoda – jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w sprawach określonych w art. 82 ust. 3 i 4 PrBud. Ponadto, w procedurze udzielania odstępstwa udział bierze minister, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane. Adresatem zgody jest inwestor, ale w istocie chodzi tu o upoważnienie dla projektanta (osoby posiadającej uprawnienia do projektowania), by sporządzony przez niego projekt techniczno-budowlany odbiegał w określonym zakresie od powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Przesłanki materialnoprawne
W pierwszej kolejności przedstawiona zostanie analiza materialnoprawnych przesłanek udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 zd. 1 PrBud udzielenie zgody na odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne tylko „w przypadkach szczególnie uzasadnionych” (przesłanka pozytywna). Równocześnie mamy do czynienia z dwoma grupami przesłanek negatywnych, tj. przesłankami, których odstępstwo nie może powodować, tj. zagrożenia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznego mieszkaniowego budownictwa mieszkaniowego – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, a także przesłankami, których odstępstwo nie powinno powodować, tj. pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.
Zarówno przesłanka pozytywna – odnosząca się do szczególnie uzasadnionego przypadku, jak i wskazanie na dobra, które nie mogą lub nie powinny zostać naruszone w wyniku odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych, wyrażone zostały w postaci zwrotów nieostrych. Zwrot nieostry musi zostać poddany wykładni w procesie stosowania prawa, tzn. musi zostać określony przez organ administracji po to, by norma abstrakcyjna i generalna przekształciła się w indywidualną i konkretną. Organ administracji musi ustalić zakres faktów, które będą istotne dla sprawy, które to fakty w ostatecznym rozrachunku przesądzą, czy mamy do czynienia ze „szczególnym” wypadkiem3. W doktrynie wskazuje się ponadto, że tego typu klauzule generalne stanowią odesłanie do określonych wartości. Zastosowanie pojęcia nieostrego wymaga wobec tego „wskazania nie tylko jego uwarunkowań zewnętrznych, wynikających z chronionych wartości zawartych w całym systemie prawa (konstytucji), ale i jego uwarunkowań wynikających z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano dane pojęcie nieostre i dopiero wtedy dokonana ocena szczegółowo ustalonych okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego”4.
Rozstrzygnięcie sprawy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wymaga zatem od organu administracji ustalenia i oparcia rozstrzygnięcia o wartości i zasady leżące u podstaw PrBud. Należy do nich na pewno poszanowanie prawa własności – zarówno jako prawa przysługującego inwestorowi, jak również właścicielom nieruchomości sąsiednich.
| Uwzględnienie tej wartości, zwłaszcza w sytuacji sporu pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich, może być bardzo trudne. Trafnie wskazał NSA w wyroku z 18.1.2000 r.5, że: „W przypadku konfliktu interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, ustawodawca przewidział odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw korzystać optymalnie. Ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości w jednakowym stopniu dotyczy skonfliktowanych sąsiadów. (…) Możliwość odstępstwa od tych warunków wprowadził przepis ustawy w tym celu, aby można było rozstrzygać konflikty interesów osób dysponujących prawem własności w szczególnie uzasadnionych przypadkach”. Instytucja umożliwiająca „optymalizację” korzystania z prawa własności jest niewątpliwie daleko idącą kompetencją organu administracji, dającą mu sporo „luzu decyzyjnego”. |
Jak wskazano, stosownie do art. 9 ust. 1 PrBud odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych.
| Celnie istotę takiego przypadku oddaje wyrok WSA w Warszawie z 29.6.2007 r., w którym stwierdzono: „Odstępstwo może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Ocena czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych”6. |
Za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 PrBud uznaje się też sytuację, kiedy [...]