Zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 KPA ze względu na inne postępowanie prowadzone przez ten sam organ (na tle spraw z zakresu prawa własności przemysłowej)

Abstrakt

W doktrynie występuje spór dotyczący stosowania art. 97 § 1 pkt 4 KPA o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Jego przedmiotem jest rozumienie pojęcia „inny organ”. Spór ten trwa już od kilku lat. Ostatnio też wyraźnie się nasila. Uzasadnione jest więc jego podsumowanie, wraz z próbą wyjaśnienia powyższego pojęcia, w szczególności w świetle praktyki odnoszącej się do prawa własności przemysłowej. Wydaje się bowiem, że między przeciwstawnymi stanowiskami doktryny w tej sprawie występuje pewne iunctim.

Problem

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 KPA, organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia prowadzonego przez siebie postępowania, jeśli jest ono zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Cytowany przepis wywołuje wiele wątpliwości, w odniesieniu do różnych zawartych w nim pojęć. Wątpliwości dotyczące pojęcia „inny organ” sprowadzają się do pytania, czy można pod nim rozumieć także ten sam organ administracyjny, prowadzący dane postępowanie, które miałoby zostać zawieszone.

Wyjaśnienie przedmiotowej kwestii ma duże znaczenie praktyczne. Kwestia ta sprawia nadal znaczne trudności w rozstrzyganiu różnego rodzaju spraw administracyjnych. Są one zauważalne zwłaszcza w działalności Urzędu Patentowego RP (dalej jako: UP). Urząd ten kieruje się z reguły ścisłą interpretacją powołanego przepisu, w tym wskazanego pojęcia. Jednak sądy administracyjne, kontrolujące jego decyzje, zajmują już jaskrawo zróżnicowane stanowiska. W judykaturze podejmowano wprawdzie próby usunięcia utrzymujących się rozbieżności, ale próby te okazały się nieskuteczne. Rozbieżności takie występują w dalszym ciągu, stając się ostatnio coraz bardziej odczuwalnym problemem.

Problem ten wymaga zatem rozwiązania. Jest ono wskazane także dlatego, że w przeciwstawnych stanowiskach doktryny da się uchwycić wyraźne elementy wspólne, pozwalające na sformułowanie opinii pośredniej (kompromisowej). Potrzeba takiego rozwiązania jest tym większa, że na tle analogicznej regulacji, odnoszącej się do postępowania przed sądami administracyjnymi, brak podstaw do występowania tego rodzaju problemu.

Teza

W świetle opinii orzecznictwa oraz nauki prawa pojęcie „innego organu” z art. 97 § 1 pkt 4 KPA nie może być interpretowane w sposób literalny. Wymaga wykładni funkcjonalnej. Wykładnia taka oznacza, że pod powyższym pojęciem należy rozumieć również ten sam organ administracji publicznej. W takim jednak przypadku przesłanką zawieszenia postępowania jest, aby to inne postępowanie, w którym ma nastąpić rozstrzygnięcie kwestii, będącej w postępowaniu głównym prowadzonym przez ten sam organ zagadnieniem wstępnym, stanowiło w stosunku do niego postępowanie odrębne pod względem przedmiotowym. Takimi postępowaniami w dziedzinie spraw własności przemysłowej, podlegających kognicji UP, będą postępowania rozpoznawane w różnych trybach proceduralnych. Będą nimi także wszelkie dalsze postępowania, których Urząd ten nie będzie w stanie połączyć w celu wspólnego prowadzenia.

Rozbieżności w doktrynie

1. Dominujące stanowisko doktryny

Praktyka UP w omawianej kwestii jest oparta na przeważającym stanowisku sądów administracyjnych, w tym sądów wojewódzkich, jak i NSA. Stosownie do tego stanowiska Urząd wyraża opinię, że pojęcie „innego organu” z art. 97 § 1 pkt 4 KPA podlega wykładni językowej. Nie może więc dojść do zawieszenia postępowania na podstawie tego przepisu, jeśli odrębne postępowanie, w ramach którego ma być rozstrzygnięta kwestia, kwalifikowana przez wnioskującego o zawieszenie jako zagadnienie wstępne dla danego postępowania (głównego), toczy się również przed UP, a zwłaszcza jest rozpoznawane w tym samym trybie postępowania spornego. W takim przypadku nie jest spełniona przesłanka wskazana w powołanym przepisie, według której zawieszenie postępowania jest uzasadnione tylko wtedy, gdy do rozpoznania wspomnianego zagadnienia właściwy rzeczowo jest inny organ (lub sąd). Wymieniona przesłanka wynika expressis verbis z powołanego przepisu. Ponadto ze wspomnianego orzecznictwa wynika też, że jeśli dwa postępowania wykazują ze sobą związek, ale obydwa są prowadzone przed UP, to nie można uznać, iż dla jednej z tych spraw zachodzi przesłanka z wymienionego przepisu. Oznacza to, że pod pojęciem „inny organ” nie mieści się także inne postępowanie prowadzone przed tym samym organem. W przypadku, gdy Urząd uzna, że dla rozstrzygnięcia niezbędne jest orzeczenie w innej sprawie, ma możność zorganizowania postępowań według pożądanej kolejności. Opinia przeciwna prowadziłaby w istocie do niedopuszczalnej interpretacji ustawy i stanowiłaby wykładnię contra legem. Dlatego już sama okoliczność, że rozpoznanie zagadnienia, kwalifikowanego jako zagadnienie wstępne, nie leży w kompetencji innego, lecz tego samego organu, wyłącza dopuszczalność zastosowania w art. 97 § 1 pkt 4 KPA¹. Stanowisko takie podsumowuje się więc w ten sposób, że UP prawidłowo posłużył się literalną wykładnią pojęcia „inny organ”, ponieważ skoro nie ma potrzeby rozstrzygania danej kwestii przez inny organ niż ten Urząd, to brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA².

Przedstawiona interpretacja analizowanego pojęcia znajduje potwierdzenie w wielu dalszych orzeczeniach sądowych, i to dotyczących innych spraw administracyjnoprawnych, niż te rozpatrywane przez UP. W orzeczeniach tych wyraźnie rozłącza się organ, rozpatrujący daną sprawę, od innego organu w rozumieniu powołanego przepisu. Twierdzi się, że chodzi tu o [...]