Abstrakt
W artykule podjęto próbę udzielenia odpowiedzi na dwa pytania. Pierwsze z nich dotyczy terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie decyzji przed 1.9.2004 r., jeżeli tzw. decyzja nadzorcza wydana została po 1.9.2004 r.1. Artykuł 2 ustawy z 17.6.2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw2, która weszła w życie 1.9.2004 r., uchylił m.in. art. 160 § 6 KPA przewidujący trzyletni termin przedawnienia liczony od daty wydania tzw. decyzji nadzorczej. Drugi problem dotyczy początku biegu oraz długości terminu przedawnienia w przypadku decyzji wydanych po 1.9.2004 r. W sytuacji, kiedy obie decyzje wydane zostały przed 1.9.2004 r. nie budzi wątpliwości, ze względu na brzmienie art. 5 ZmKCU, że termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych określony jest w art. 160 § 6 KPA. W pierwszej części artykułu Autor omawia brzmienie przepisów, druga dotyczy przedawnienia roszczeń w przypadku decyzji wydanych przed 1.9.2004 r., a trzecia przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, których źródłem jest decyzja wydana po 1.9.2004 r.
Uwagi wstępne
Problematyka związana z przedawnieniem roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkody spowodowanej przez sprzeczne z prawem decyzje administracyjne może budzić kontrowersje.
Po pierwsze, zaszłości historyczne sprawiły, że skuteczne dochodzenie roszczeń możliwe jest dopiero od 1990 r.
| Wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa nie było możliwe przed 1990 r. z uwagi na realia poprzedniego ustroju politycznego, w których w istocie doszło do zawieszenia wymiaru sprawiedliwości, skutkującego zawieszeniem biegu przedawnienia (art. 121 pkt 4 KC). W orzecznictwie SN przyjmowano, że taka obiektywna przeszkoda w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych istniała w przypadku zbrodni stalinowskich, popełnionych przez funkcjonariuszy państwowych, których sprawcy pozostawali bezkarni3, a także w sytuacji, w której stosunki własnościowe regulowane były na podstawie decyzji administracyjnych, niemożliwych do zaskarżenia na drodze sądowej4, albowiem podkreślano, iż: „w odniesieniu do okresu rządów władz komunistycznych” przyczyną opóźnienia dochodzenia roszczenia może być „stan rzeczy wskazujący na istnienie powszechnej przeszkody o charakterze obiektywnym, faktycznie uniemożliwiający skorzystanie z wymiaru sprawiedliwości. Chodzić tu będzie w szczególności o niemożliwość udowodnienia podstawy roszczenia przez wykazanie faktów ukrywanych przed społeczeństwem. Przeszkody takie, jeżeli wynikały z przyczyn natury ogólnej leżących w sferze stosunków politycznych, których zmiana – zgodnie z prawda historyczną o tamtym okresie – nie była możliwa, powodowały w sferze praw podmiotowych skutki zbliżone do stanu zawieszenia wymiaru sprawiedliwości”5. |
Po drugie, wątpliwości budzi początek biegu przedawnienia, albowiem dochodzenie roszczeń uzależnione jest od wydania tzw. decyzji nadzorczej, która stwierdza sprzeczność z prawem decyzji wyrządzającej szkodę.
Po trzecie, de lege lata brak jest przepisu, który określałby termin przedawnienia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, a w konsekwencji należy stosować tzw. ogólne terminy przedawnienia roszczeń deliktowych, wskazane w art. 4421 KC, a wcześniej art. 442 KC. Powyższa reguła nie rozwiązuje jednak problemów intertemporalnych.
Znaczenie poruszanych w artykule problemów wynika z wysokich kwot, których z reguły dochodzą osoby poszkodowane oraz z charakteru zarzutu przedawnienia, prowadzącego, w razie skutecznego podniesienia, do oddalenia powództwa5.
Brzmienie przepisów
W pierwszej kolejności należy uwzględnić brzmienie art. 160 KPA, uchylonego jak wskazano wcześniej z dniem 1.9.2004 r. Zgodnie z art. 160 § 1 KPA, stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Na podstawie § 4 o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Źródłem szkody według art. 160 KPA jest decyzja nieważna lub decyzja wydana z naruszeniem art. 156 KPA6. Możliwość uzyskania odszkodowania na podstawie art. 160 KPA zależy od uprzedniego stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia jej nieważności. Jak podkreślił SN w uzasadnieniu wyroku z 15.2.2001 r.7: „Proces odszkodowawczy musi więc być poprzedzony kontrolą legalności decyzji i dopiero wymienione stwierdzenie w trybie administracyjnym rodzi roszczenie o odszkodowanie, o którym stosownie do przepisu art. 160 § 4 KPA orzeka organ administracji. Decyzja administracyjna o odszkodowaniu może być kwestionowana w drodze powództwa do sądu powszechnego. Zatem wydanie decyzji odszkodowawczej kończy tryb administracyjny i otwiera drogę sądową”. A zatem, kontrola legalności decyzji nie jest warunkiem powstania szkody, ale warunkiem dochodzenia roszczenia.
Termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych określony został w art. 160 § 6 KPA, zgodnie z którym: „Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1”.
W uzasadnieniu wyroku z 20.2.2003 r.8, SN podkreślił, że: „regulacja zawarta w art. 160 KPA przewiduje szczególny reżym odpowiedzialności odszkodowawczej. Już z tego względu przepis ten powinien być wykładany ściśle. Sformułowanie art. 160 § 6 KPA nie pozostawia zaś żadnej wątpliwości, że ustawodawca wymagalność, szczególnego roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 KPA, związał z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa przewidzianego w art. 156 § 1 KPA. Nie jest wiec istotne dla ustalenia początku biegu przedawnienia w tym przypadku kiedy szkoda powstała, lecz właśnie to czy wskazana w tym przepisie decyzja administracyjna stała się ostateczna”.
Artykuł 160 KPA zastał uchylony przez art. 2 ZmKCU, która weszła w życie z dniem 1.9.2004 r. (art. 6). Ustawa dodała do KC art. 4171–4172 KC, jednocześnie nadając nowe brzmienie art. 417 KC. Zgodnie z art. 4171 § 2 KC, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem.
Jak podkreśla M. Safjan stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji jest konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej z tego tytułu9. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w art. 4171 § 2 KC trybu ustalania niezgodności z prawem orzeczeń i decyzji, odsyłając tym samym do instrumentów proceduralnych zawartych w ustawach szczegółowych10.
W uzasadnieniu uchwały z 6.11.2008 r.11, SN podkreślił, że: „zarówno na gruncie art. 160 KPA, jak i na gruncie art. 4171 § 2 KC warunkiem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych jest po pierwsze, wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej nieważnej lub niezgodnej z prawem, po drugie, wystąpienie szkody w wyniku jej wydania i po trzecie, wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdzającej niezgodność z prawem lub nieważność decyzji wywołującej szkodę. W sytuacji, gdy decyzja wadliwa stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, a decyzja nadzorcza po tym dniu, powstaje przedstawione zagadnienie prawne stosowania przepisów dawnych lub nowych, a w szczególności możliwości wystąpienia poszkodowanego bezpośrednio na drogę postępowania sądowego, bez wyczerpania postępowania administracyjnego, a więc kwestia dopuszczalności drogi sądowej lub jej czasowego braku”.
Po uchyleniu art. 160 KPA termin przedawnienia podlegał ogólnym zasadom przedawnienia roszczeń deliktowych, które określone zostały w art. 442 KC.
| Zgodnie z art. 442 § 1 KC: „Roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże w każdym wypadku roszczenie przedawnia się z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę”. |
W uzasadnieniu wyroku [...]