Abstrakt
W dniu 30.4.2007 r. weszła w życie ustawa z 13.4.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie1. W swoim założeniu ma ona na celu wdrożenie do prawa polskiego postanowień dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21.4.2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym w środowisku naturalnym2. Podobnie jak i dyrektywa 2004/53/WE, tak i ZapSzkodŚrodU są uważane w pierwszych wypowiedziach przedstawicieli nauki za budzące wiele wątpliwości3. Problematyczne jest już to z jakim rodzajem odpowiedzialności mamy do czynienia (administracyjnej czy też cywilnoprawnej) w tych aktach prawnych4. Celem niniejszego artykułu nie jest i nie może być rozstrzyganie tych wszystkich wątpliwości. Będą one częściowo zasygnalizowane, jednak intencją autora jest przedstawienie podstawowych i wybranych założeń odpowiedzialności za „szkodę w środowisku” w ZapSzkodŚrodU.
Geneza regulacji prawnej w zakresie korzystania ze środowiska i jego ochrony
Rozwój cywilizacji technicznej w XIX i XX w., powszechne wykorzystywanie w przemyśle sił przyrody z użyciem skomplikowanych urządzeń spowodowało m.in. wzrost zagrożeń dla życia, zdrowia, majątku człowieka, ale również dla samego środowiska. Trawestując tutaj pogląd wybitnego polskiego filozofa Romana Ingardena, należy powiedzieć, że środowisko istnieje przed wszelką działalnością człowieka i zmienia się w sobie na ogół niezależnie nie tylko od działania człowieka, lecz także od jego istnienia. Ono też jest podstawą jego bytu, jak też istnienia jego dzieł5. Nie kwestionując tej ważnej konstatacji należy wszakże zauważyć, że te „podstawy” ludzkiej egzystencji mogą zostać jeżeli nie unicestwione to w bardzo wysokim stopniu zdegradowane, i to przez samego człowieka, najczęściej na skutek zdarzeń przez niego wywołanych, choć niekoniecznie zawinionych. Przyczyny zdarzeń wywołujących szkodę nie sposób nierzadko ustalić z dostateczną precyzją, a władza człowieka nad użyciem sił przyrody, którymi tenże się posługuje, ciągle zbyt często uchodzi jego kontroli. W tych sytuacjach zasada odpowiedzialności oparta na klasycznej konstrukcji szkody w rozumieniu cywilistycznym, która jest następstwem zawinionego działania, a pomiędzy tym działaniem a szkodą występuje (co do zasady) adekwatny związek przyczynowo-skutkowy, musi ustępować różnym formom odpowiedzialności ukształtowanej na kryteriach obiektywnych, oderwanych od prawnego pojęcia winy, jak również wymusza inne formy kompensowania negatywnego oddziaływania na środowisko.
Jest to tendencja mająca charakter uniwersalny, ogólnoświatowy. Na całym świecie, we wszystkich krajach, które znalazły się na pewnym szczeblu rozwoju przemysłu i urbanizacji, pomimo dzielących je różnic, występują podobne objawy zagrożenia środowiska, technicznie rzecz biorąc tożsame6, dlatego też prawodawcy posługują się podobnymi konstrukcyjnie instrumentami prawnymi zmierzającymi do ochrony środowiska. W systemach prawnych dla uzasadnienia odpowiedzialności obiektywnej, oderwanej od zasady winy, podnosi się argument, że ryzyko szkód związanych z działalnością niebezpieczną dla otoczenia powinno obciążać tego, który tę działalność podejmuje dla własnej korzyści (eius damnum cuius commodum)7. Działalność stanowiąca niebezpieczeństwo nie jest często zabroniona, lecz jej ryzyko powinno charakteryzować się pewnymi ciężarami. Takie rozwiązanie przyjmuje również i polski ustawodawca jeszcze przed wejściem w życie ZapSzkodŚrodU. Artykuł 325 ustawy z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska8, stanowi, że odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nie wyłącza okoliczność, iż działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach.
Prawodawcy posługują się obecnie nie tylko metodami odpowiedzialności cywilnoprawnej, czy też karnej, ale i instytucjami prawa administracyjnego. W zakresie prawa administracyjnego, prócz instrumentów odpowiedzialności administracyjnej, na znaczeniu zyskują te instrumenty prawne, które pozwalają na uwzględnienie w rachunku działalności nie tylko szkód, ale i prawnie dopuszczalnego negatywnego oddziaływania na otaczające środowisko. Jak się bowiem podkreślało, już ponad trzydzieści lat temu w literaturze przedmiotu do naprawdę skutecznego rozwiązania „problemu środowiskowego”, konieczna jest gruntowna reorientacja, w dziedzinie polityki ekonomicznej przez dokonanie rewizji trendów rozwoju ekonomicznego z punktu widzenia „perspektywicznie” rozpatrywanej „wydolności” środowiska naturalnego. Ta reorientacja powinna polegać na opieraniu wszelkich decyzji ekonomicznych na właściwie pojmowanym rachunku ekonomicznym, w którym względy ochrony lub racjonalnego przekształcania środowiska byłyby brane pod uwagę jako element, co najmniej równorzędny w stosunku do pozostałych elementów rachunku, a nie jak dotąd pomijane, a w najlepszym razie traktowane marginesowo9.
W te trendy wpisuje się również dyrektywa 2004/35/WE, jak i ZapSzkodŚrodU, które mają w swoim założeniu realizować zasadę „zanieczyszczający płaci”. Zasada „zanieczyszczający płaci”, sformułowana pierwotnie na gruncie nauk ekonomicznych znalazła swoje odzwierciedlenie również normatywne.
| Została ona explicite wyrażona m.in. w art. 174 ust. 2 TWE w następujących słowach: „Polityka Wspólnoty dotycząca środowiska naturalnego ma na celu wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności i zasadach stosowania działań zapobiegawczych, naprawiania szkód środowiska, przede wszystkim u i ich źródła i pokrywania kosztów tej naprawy przez ich sprawcę”. |
Na gruncie prawa polskiego zasada odpowiedzialności za stan środowiska przez podmiot dokonujący jego naruszenia ma charakter rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 86 Konstytucji, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Również fundamentalna w tym zakresie polska PrOchrŚrod konstytuuje tę zasadę w art. 7 ust. 1 stanowiąc, że: „Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia”. Ustęp 2 tego artykułu stwierdza: „Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania takiemu zanieczyszczeniu”. Na tę zasadę wprost powołuje się europejski prawodawca w art. 1 dyrektywy 2004/35/WE. W treści ZapSzkodŚrodU brak jest bezpośredniego wyartykułowania tej zasady, choć bez wątpienia i ona jej hołduje, co wynika chociażby z uzasadnienia do jej projektu10. Najdobitniejszym wyrazem realizacji tej zasady jest art. 22 ust. 1 ZapSzkodŚrodU, zgodnie z którym: „Koszty przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych ponosi podmiot korzystający ze środowiska”. Wyjątki od ponoszenie kosztów tych działań przez podmiot korzystający ze środowiska są określone w art. 22 ust. 2 i 3 ZapSzkodŚrodU, jednak nie przekreślają one samej zasady „zanieczyszczający płaci”. Koszty są bowiem przeniesione na inne podmioty, wobec których przysługuje korzystającemu ze środowiska „regres” właśnie poprzez uznanie, że te inne podmioty mogą być postrzegane jako „zanieczyszczający”.
Pojęcie szkody w środowisku
1. Pojęcia szkody środowiskowej oraz szkody ekologicznej i ich warianty
| Przed wejściem w życie ZapSzkodŚrodU, w języku prawniczym na określenie negatywnych następstw oddziaływania na środowisko, można był spotkać pojęcie szkody środowiskowej11. Pojęcie to do dnia dzisiejszego nie doczekało się należnych mu z punktu widzenia obecnej skali problemu opracowań, choć sama problematyka odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska jest przedmiotem zainteresowania nauki12. Ponadto, często pojęcie to funkcjonuje obok „szkody ekologicznej”13, jednak jak się wydaje z punktu widzenia dogmatycznoprawnego pojęcia szkody ekologicznej, jak i środowiskowej są używane wymiennie, a to za sprawą tożsamego pojmowania predykatu „ekologiczna”, „środowiskowa”14. Posługiwanie się wymienne tymi nazwami stanowi pewne uproszczenie. Według bowiem pierwotnej definicji pojęcia „ekologii” wprowadzonej do nauki przez E. Haeckla jest to nauka o związkach organizmów z warunkami organicznymi i nieorganicznymi ich otoczenia i wzajemnych stosunkach organizmów żyjących w tym samym miejscu15. Ujmując tę definicję słowami przenośni można powiedzieć, że: „jak astronomia ukazuje położenie ciał niebieskich, tak ekologia ukazuje rozłożenie organizmów żywych na Ziemi”16. Według słownika języka polskiego ekologia to dziedzina biologii badająca wzajemne stosunki między organizmami a otaczającym je środowiskiem. Obecnie pojęcie „ekologii” w powszechnym odbiorze jest przede wszystkim utożsamiane z działaniami na rzecz ochrony środowiska. Ponadto, po wejściu w życie ZapSzkodŚrodU elementem języka prawnego i prawniczego stało się pojęcie szkody w środowisku, które również może być wymiennie używane z pojęciami szkody środowiskowej i szkody ekologicznej. |
Po wyjaśnieniu wymienności używania powyższych pojęć konieczna staje się ich interpretacja. Dogodnym punktem wyjścia jest cywilistyczna koncepcja szkody.
Zgodnie z art. 361 § 1 KC, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono Szkoda obejmuje więc:
- stratę, którą poniósł poszkodowany (damnum emergens),
- albo pozbawienie go korzyści, które mógłby uzyskać, gdyby mu szkody nie wyrządzono (lucrum cessans).
Powyżej zaprezentowane dwuskładnikowe pojęcie szkody jest uznawane za szkodę majątkową. Szkody majątkowej nie można utożsamiać ze szkodą na mieniu (art. 44 KC). Postacią bowiem szkody majątkowej jest także tzw. szkoda na osobie. Ta pierwsza polega na bezpośrednim uszczerbku składnika majątkowego poszkodowanego, podczas gdy druga polega na takim naruszeniu dóbr osobistych określonej osoby, w następstwie którego dochodzi – obok albo wespół z wyrządzeniem krzywdy – w sposób pośredni do negatywnych następstw w majątku tej osoby. Na przykład osoba poszkodowana jest zmuszona do ponoszenia kosztów leczenia, ze względu na uszczerbek zdrowia jej możliwości zarobkowania są ograniczone.
Przy rozważaniu zagadnienia szkody w rozumieniu Kodeksu cywilnego powstają trudności w zakwalifikowaniu negatywnego oddziaływania na te elementy środowiska, które rzeczami nie są, bądź też są rzeczami niczyimi.
| W literaturze przedmiotu wskazuje się, że w takie przypadkach nie można zasadnie mówić o szkodzie w rozumieniu cywilnoprawnym, w szczególności ze względu na fakt, iż nie ma zindywidualizowanego poszkodowanego17. |
Przepisy pozakodeksowe pozwalają w pewnych sytuacjach na rekompensowanie takich uszczerbków, które wykraczają poza kodeksowe pojmowanie szkody.
Zgodnie z art. 323 ust. 2 PrOchrŚrod, jeżeli zagrożenie lub naruszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, a także organizacja ekologiczna.
Jak się podkreśla w literaturze, powyższa regulacja zawiera [...]