Abstrakt

Poszerzona Wspólnota coraz częściej posługuje się dyrektywami harmonizującymi prawo Państw Członkow­skich w sposób pełny. Tendencja ta jest szczególnie widoczna w obszarze europejskiego prawa konsumen­ckiego. Poprawna implementacja instrumentów tego typu do systemów prawnych Państw Członkowskich stwarza jednak poważne trudności. Dyrektywy posługujące się harmonizacją pełną praktycznie nie pozosta­wiają Państwom Członkowskim swobody implementacyjnej w regulowanym obszarze. Z tego względu tak ważne jest precyzyjne ustalenie zakresu materii podlegającej wdrożeniu do prawa krajowego. Jednakże należytą implementację skutecznie utrudniają braki w technice legislacyjnej dyrektyw pełnych – tj. nadużywanie koncepcji o nieostrych konturach oraz pojęć niedookreślonych.

Wprowadzenie

Obecnie, na poziomie wspólnotowym, a także w Pań­stwach Członkowskich Unii Europejskiej, toczy się ożywiona dyskusja na temat zbliżania prawa krajowego za pomocą dyrektyw opartych na harmonizacji pełnej (zupełnej, totalnej, całościowej, maksymalnej) oraz konsekwencji dla procesu ich implementacji.

Obserwacja prawa wspólnotowego pozwala stwierdzić, że istnieje wiele metod harmonizacji prawa krajowego. Wpływ dyrektyw opartych na różnych zasadach harmonizacji na prawo krajowe bywa różny i zależy od charakteru zawartych w nich reguł. Przy czym, harmonizacja pełna charakteryzuje się największym stopniem ingerencji w krajowe porządki i tradycje prawne.

Dyrektywy pełne istotnie ograniczają swobodę implementacyjną Państw Członkowskich w ten sposób, że prawodawca krajowy nie może przyjąć innych rozwiązań niż te, które są bezpośrednio zawarte w dyrektywie, chyba że dyrektywa stanowi inaczej¹. Innymi słowy, w dyrektywie zostaje przewidziany pewien standard (wzorzec), który nie może ulec modyfikacji w krajowym akcie implementacyjnym. Stopień ingerencji dyrektywy pełnej w prawo krajowe jest tak duży, że następuje tu praktyczne ograniczenie swobody prawodawców krajowych w wyborze formy i środków jej wdrożenia do prawa krajowego. Tym samym dyrektywy oparte na zasadzie harmonizacji pełnej zbliżają się w swym charakterze do rozporządzeń wspólnotowych prowadzących do unifikacji prawa.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że instrumenty harmonizacji pełnej niejako wypierają koncepcje usta­wodawcy krajowego poprzez uregulowanie danej materii w sposób wyczerpujący (teoria zajętego pola; ang. pre-emption)².

W tym kontekście najtrudniejszym zadaniem stawianym Państwom Członkowskim (ich organom) jest precyzyjne ustalenie zakresu materii harmonizowanej przez dyrektywę i podlegającej wdrożeniu do prawa krajowego³. Dokładne wyznaczenie granic harmonizacji zupełnej determinuje możliwość podejmowania działań prawodawczych w pozostałym zakresie według założeń prawodawcy krajowego. W odniesieniu do obszaru niezharmonizowanego swoboda regulacyjna Państw Członkowskich ograniczona jest tylko przez ogólne zasady prawa wspólnoto­wego.

Coraz odważniejsze sięganie do instrumentów har­monizacji pełnej przez organy europejskie, wydaje się stanowić remedium na powiększającą się liczbę Państw Członkowskich ze zróżnicowanymi systemami i tradycjami prawnymi. Harmonizacja tego typu, zmierzająca do tworzenia paneuropejskich wzorców według założeń prawodawcy wspólnotowego, może być postrzegana jako narzędzie służące zapobieganiu niesubordynacji Państw Członkowskich w procesie implementacji⁴. Zwrot ku instrumentom harmonizacji pełnej jest wyrazem dążenia do coraz ściślejszej integracji wspólnego rynku. Chodzi tu o tworzenie podobnych warunków gospodarowania (ram prawnych) w różnych państwach tworzących wspólny rynek. Rozbieżności w procesie wdrażania dyrektyw w poszczególnych Państwach Członkowskich (przyjmowanie zróżnicowanych poziomów ochrony) oraz praktyczny brak możliwości efektywnego monitorowania poprawności implementacji w zwiększonej liczbie państw, widziany jest przez organy europejskie jako zagrożenie dla integracji Wspólnoty.

Implementacja dyrektyw

Proces wprowadzania dyrektywy do porządków prawnych Państw Członkowskich, który jest wynikiem reali-zacji obowiązku przewidzianego w art. 249 ust. 3 TWE, zwykło się zbiorczo nazywać implementacją⁶. Państwa Członkowskie dysponują swobodą w zakresie wyboru formy i środków (w szczególności wyboru organu, formy aktu, procedury prawodawczej), co do wprowadzenia dyrektywy do krajowego systemu prawnego. Powstaje tu skomplikowany proces stanowienia prawa zarówno na szczeblu wspólnotowym, jak i krajowym. Dyrektywy wiążą Państwa Członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty. Cel taki może być obrazowo porównany do programu harmonizacyjnego zawartego w danej dyrektywie, który Państwo Członkowskie musi wykonać w swoim porządku prawnym. Cel taki powinien zostać ustalony w wyniku interpretacji wszystkich postanowień dyrektywy, także przy uwzględnieniu jej preambuły. Istotnych wskazówek dostarczają tu wzmianki o zastosowanej metodzie harmonizacji⁷.

W literaturze wyróżnia się poszczególne etapy (stadia) procesu implementacyjnego. Według niektórych ujęć, implementacja obejmuje proces stanowienia prawa krajowego, tj. transpozycję w postaci czynności stanowienia krajowych norm prawnych przenoszących normy dyrektywy (działalność legislacyjna)⁸. W tym wąskim ujęciu implementacja dokonuje się na płaszczyźnie stanowienia prawa.

Należy jednak pamiętać, że samo uzgodnienie tekstu przepisów z wzorcem wspólnotowym, nie wypełni przesłanek prawidłowej implementacji, jeżeli praktyka ich stosowania nie będzie prowadziła do osiągania zamierzonych przez dyrektywę celów⁹. Dlatego też szersze rozumienie „realizowania” prawa wspólnotowego (procesu implementacji) obejmuje także etap stosowania (przestrzegania) aktów implementacyjnych przez sądy i inne organy Państw Członkowskich¹⁰.

Państwa Członkowskie stosują różne metody implemen­tacji dyrektyw wspólnotowych. Przyjmując pewne upro­szczone założenia, należy wskazać dwa główne spojrzenia na proces implementacji. Można tu wskazać [...]