Abstrakt

Wprowadzenie – prace nad nową ustawą – proces legislacyjny

W dniu 21.4.2007 r. weszła w życie ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dale jako: OchrKonkurU07). Nie licząc wielu nowelizacji jej poprzedniczek z 1990 r.¹ oraz z 2000 r.^2, OchrKonkurU07 stanowi w kolejności trzecią ustawę będącą niewątpliwe fundamentem polskiego prawa antymonopolowego, a jednocześnie istotnym instrumentem prawnym towarzyszącym wprowadzaniu i utrwalaniu systemu gospodarki wolnorynkowej w Polsce po 1989 r.

Początków nowej ustawy można doszukiwać się w opublikowanym w pierwszej połowie 2006 r. dokumencie „Polityka konkurencji na lata 2006–2007”³, który wyznacza podstawowe priorytety w dziedzinie ochrony, tworzenia i wspierania konkurencji. Wśród nich wskazano także („priorytet 6”) na potrzebę zmian legislacyjnych mających na celu usprawnienie systemu ochrony konkurencji. Jako proponowaną formę owych zmian wskazano wówczas nowelizację OchrKonkurU00.

Jednak już latem 2006 r. rozpoczęła się dyskusja nad projektem nowej ustawy w kolejnych jej wersjach zaproponowanych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako: UOKiK). Autorzy projektu postawili sobie dwa zasadnicze cele: wdrożenie procedur wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2006/2004/WE z 27.10.2004 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów⁴, a także zmodernizowanie przepisów i usprawnienie instytucji istniejących na gruncie poprzedniej ustawy⁵.

W dniu 31.7.2006 r. ówczesny Prezes UOKiK złożył projekt ustawy do Kancelarii Rady Ministrów. Od 27.9.2006 r. jako rządowy projekt ustawy mającej na celu wykonanie prawa Unii Europejskiej, a po 26.10.2006 r. (projekt został wtedy przedłożony Sejmowi RP przez Prezesa Rady Ministrów) już jako druk sejmowy Nr 1100, projekt ustawy został poddany procedurze legislacyjnej. Wydaje się, że najistotniejsze dla kształtu obowiązującej regulacji były prace nad projektem przeprowadzone w ramach sejmowej podkomisji nadzwyczajnej, utworzonej w ramach współdziałania Komisji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz Komisji Gospodarki, pod przewodnictwem posła T. Aziewicza (nota bene Prezesa UOKiK w latach 1998–2001). Sejm skierował projekt pod obrady obu ww. komisji trzykrotnie, po pierwszym (18.12.2006 r.) oraz po drugim (10.1.2007 r.) czytaniu, a także w ramach prac nad stanowiskiem Senatu (po 26.1.2007 r.).

Nie sposób pominąć również wkładu Senatu w ostateczne brzmienie przepisów OchrKonkurU07. Większość poprawek zaproponowanych przez Senat miała charakter techniczny; nie brak było jednak zmian merytorycznie doniosłych, jak choćby kwestia zapisu odnoszącego się do operacji koncentracyjnych w postaci nabycia przez przedsiębiorcę części mienia innego przedsiębiorcy (obecnie art. 13 ust. 1 pkt 4). Ogólnie zasadnicza część projektu ustawy w brzmieniu określonym jeszcze przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów pozostała niezmieniona. Posłowie i senatorowie przyjęli więc bez większych zastrzeżeń kształt nowego prawa antymonopolowego określony przez głównego inicjatora zmian – Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Sprawą, której w trakcie całego procesu legislacyjnego towarzyszyły bodajże największe kontrowersje⁶ była kwestia trybu powoływania kierownictwa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: samego Prezesa oraz wiceprezesów UOKiK. Zagadnienie to nie przestało być aktualne również po uchwaleniu nowej OchrKonkurU07⁷. W dniu 30.3.2007 r. do Sejmu wpłynął przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (druk sejmowy Nr 1564). Wobec braku propozycji poprawek ze strony Senatu pierwsza nowela OchrKonkurU07 została uchwalona podczas 39. posiedzenia Sejmu w dniu 13.4.2007 r. (a więc jeszcze przed wejściem w życie samej ustawy), jako ustawa o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych⁸. Tym samym zasady powoływania Prezesa UOKiK zostały w pełni poddane regulacji wynikającej z ustawy z 24.8.2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych⁹. Dopiero w przyszłości można będzie ocenić ewentualny wpływ obecnej regulacji na poziom niezależności, którą dotąd cieszył się Prezes UOKiK. Wobec roli prezesa oraz podległych mu instytucji dla rozwoju i ochrony konkurencji w polskiej gospodarce określenie jego prawnego statusu pozostaje kwestią niewątpliwie istotną, a dokonywane ostatnio (jeszcze na gruncie poprzedniej ustawy) liczne zmiany prawa w tym zakresie dają asumpt do kontynuowania dyskusji na temat właściwego kształtu rozwiązań normatywnych dla tego zagadnienia.

Wspomniana nowela nie będzie jedyną w pierwszych miesiącach obowiązywania OchrKonkurU07. W związku z trwającymi pracami nad ustawą implementującą do prawa polskiego dyrektywę o nieuczciwych praktykach handlowych¹⁰, zapewne jeszcze w tym roku wejdzie w życie ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, której projekt¹¹ przewiduje zmiany OchrKonkurU07 w zakresie instrumentów ochrony konsumentów.

Porównanie „nowej” i „starej” ustawy – uwagi ogólne

Ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów zachowuje dotychczasowy kształt regulacji prawa konkurencji. Jego ramy zakreślono jeszcze na gruncie AmopU, w szczególności w rezultacie jej nowelizacji w drugiej połowie lat 90. Zasadniczy kształt tego modelu wynika z ujęcia w jednej ustawie przepisów tradycyjnie rozumianych jako prawo antymonopolowe (zakaz praktyk ograniczających konkurencję, tj. porozumień ograniczających konkurencję i nadużywania pozycji dominującej oraz kontrola koncentracji), a także rozwiązań prawnych (o charakterze materialnoprawnym oraz instytucjonalnym) służących ochronie konsumentów, w szczególności w postaci zakazu praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Taki kierunek działań zapowiadała już przywoływana powyżej „Polityka konkurencji na lata 2006–2007”. Zamiarem rządu było kontynuowanie części „działań (…) z lat ubiegłych, co jest przede wszystkim konsekwencją faktu, iż stojące przed rządem wyzwania w zakresie ochrony i promowania konkurencji w zasadzie nie uległy znaczącym zmianom”¹².

Na poziomie wewnętrznej struktury regulacji Ochr-KonkurU07 powiela rozwiązanie utrwalone w OchrKonkurU00 (zob. zaprezentowane poniżej porównanie obu ustaw). W swojej zasadniczej formie systematyka oraz wewnętrzny porządek polskiego prawa ochrony konkurencji oraz konsumentów nie uległy żadnej istotnej zmianie. Na tej podstawie można wyrazić przekonanie, że OchrKonkurU07 stanowić będzie kontynuację dotychczasowego dorobku myśli teoretycznej, jak i coraz bogatszej praktyki polskiego prawa antymonopolowego. Świadczy to o potraktowaniu przez ustawodawcę dotychczas obowiązującego modelu prawa jako rozwiązania sprawdzonego i zachowującego swoją aktualność na obecnym etapie rozwoju systemu prawnogospodarczego Polski.

Dlaczego więc nowa ustawa? Z analizy przebiegu procesu legislacyjnego wynika, że o zmianie podejścia określonego jeszcze w przywoływanym powyżej dokumencie „Polityka konkurencji na lata 2006–2007” zadecydowała opinia Rządowego Centrum Legislacji. Warto w tym miejscu zacytować wypowiedź poprzedniego Prezesa UOKiK sformułowaną w czasie debaty sejmowej w ramach pierwszego czytania projektu ustawy: „Chcę powiedzieć, że stara ustawa spełniła swoją rolę, ale to wcale nie znaczy, że przedłożony projekt nie może być lepszy. To jest pierwsza intencja wnioskodawcy. Druga kwestia dotyczy koniecznego wdrożenia do prawa polskiego przepisów prawa wspólnotowego dotyczących współdziałania organów krajowych w zakresie ochrony konsumentów. I po trzecie, projekt realizuje też postulat uproszczenia regulacji prawnej, skorygowania pewnych postanowień, przepisów ustawowych, które z uwagi na niewielką skuteczność, tak naprawdę blokują rozwój przedsiębiorczości i wprowadzają nadmierne utrudnienia”¹³.

Generalnie zarówno ilość zmian, które przynosi nowa ustawa, jak i ich zakres nie wydaje się uzasadniać decyzji ustawodawcy o uchwaleniu zupełnie nowego aktu prawnego. Poprzednia była przecież nowelizowana wielokrotnie, a niektóre spośród zmian (np. nowele z 16.4.2004 r. czy z 5.7.2002 r.) miały zasięg równie szeroki, jak te, które wprowadza OchrKonkurU07. Analiza wprowadzonych modyfikacji skłania więc raczej do stwierdzenia, że wystarczyłoby zmodyfikowanie obowiązujących przepisów¹⁴. Uchwalenie nowej ustawy może być traktowane jako otwarcie pewnego nowego etapu w rozwoju polskiego prawa konkurencji. Czy jednak taka argumentacja znajduje potwierdzenie? W poszukiwaniu odpowiedzi na to pytanie warto dokonać usystematyzowanego przeglądu ustawowych zmian.

Porównanie „nowej” i „starej” ustawy – przegląd zmian

1. Dział I – Przepisy ogólne

Wśród przepisów wprowadzających do OchrKonkurU07 najistotniejsze zmiany dotyczą przedmiotowego zakresu ustawowej regulacji oraz centralnych pojęć prawa antymonopolowego (słownik wyrażeń ustawowych).

Zakres przedmiotowy prawa antymonopolowego należy w dalszym ciągu ustalać w oparciu o przepisy samej OchrKonkurU07, jak i przepisy odrębnych ustaw, wprowadzające ograniczenia konkurencji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyraźne odesłania do takich szczególnych ustaw umieszczone w Dziale IX OchrKonkurU07 (art. 116, 119–121). Wyłączenia te obejmują swoim zakresem niekiedy bardzo rozległe obszary działalności gospodarczej, dlatego też ich ustanowienie wymaga każdorazowo wyważenia nierzadko przeciwstawnych interesów. W odróżnieniu od OchrKonkurU00 nowa ustawa nie zawiera wyraźnego wyłączenia układów zbiorowych pracy. Pomimo tego zasadnicze stanowisko ustawodawcy wykluczające stosowanie przepisów prawa konkurencji do układów zbiorowych nie uległo zmianie. W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy bowiem, że wskazana powyżej zmiana brzmienia art. 3 podyktowana jest „faktem, iż zagadnienie to w żadnym stopniu nie zawiera się w aspekcie przedmiotowym ustawy, gdyż dotyczy stosunków między pracodawcą a pracownikiem”¹⁵. W tej kwestii prawo polskie nie odbiega od stanowiska wyrażanego także na gruncie prawa wspólnotowego¹⁶ oraz porządków prawnych Państw Członkowskich¹⁷.

Wśród ustawowych definicji pojęć zmiany dotyczą kilku terminów i mają bardzo różny charakter. Generalnie OchrKonkurU07 porządkuje słownik wyrażeń ustawowych usuwając pewne nieścisłości z poprzedniej regulacji (wprowadzenie do słownika pojęć „Prezes Urzędu” oraz „Traktat WE”), a także wzbogaca go o [...]