Abstrakt

zamówienia publiczne są istotnym czynnikiem w procesie rzetelnego i legalnego wydatkowania środków publicznych. Celem wprowadzenia przepisów dotyczących zamówień publicznych były m.in.: racjonalizacja wydatków dokonywanych ze środków publicznych poprzez wykorzystanie mechanizmów wolnej gospodarki, ograniczenie zjawisk korupcyjnych i ochrona dostawców krajowych poprzez wprowadzenie preferencji krajowych¹. Aby tego dokonać, nie wystarczyło samo sformalizowanie procedur udzielania zamówień publicznych, lecz potrzebne było również poddanie pewnej sfery zamówień publicznych kontroli sprawowanej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Jedną z form kontroli przebiegu procesu zamówień publicznych są władcze rozstrzygnięcia Prezesa UZP w zakresie ustawowych upoważnień. Dlatego też regulacja prawna systemu zamówień publicznych zawiera nie tylko elementy cywilnoprawne, ale także administracyjno-prawne.

Uwagi wstępne

Po gruntownej analizie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych² (dalej ZamPublU) możemy dojść do wniosku, że wszystkie czynności podejmowane przez uczestników w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego mają charakter cywilnoprawny. Wynika to między innymi z przepisu art. 6a) ZamPublU, który stanowi, iż do czynności podejmowanych w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przez zamawiających, dostawców lub wykonawców, stosuje się - z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie i przepisach odrębnych - przepisy KC. Jedną z cech stosunku cywilnoprawnego jest równość podmiotów, zaś przedmiotem tego stosunku jest zachowanie się człowieka, a niekiedy również pewien obiekt materialny lub niematerialny, którego to zachowanie dotyczy³. Istotą zaś postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest doprowadzenie do wyboru przez zamawiającego najkorzystniejszej oferty, w efekcie czego zostanie podpisana umowa z podmiotem, który taką ofertę złożył. Będzie to umowa cywilnoprawna: o roboty budowlane, dostawy lub o wykonanie określonej usługi, gdyż zgodnie z postanowieniami art. 72 ust. 1 ZamPublU - do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy KC i przepisy KPC.

Uczestnikami postępowania są zamawiający i dostawcy lub wykonawcy, którzy złożyli oferty w tym postępowaniu. Prezes UZP znajduje się z woli ustawodawcy w szczególnej pozycji względem prowadzonego postępowania, z tego względu że nie jest jego dosłownym uczestnikiem. Jednak z mocy art. 9 ZamPublU uzyskał możliwość wykonywania pewnych czynności cywilnoprawnych, tak by móc wpływać na właściwy tok postępowania, a w szczególności postępowania odwoławczego. Świadczy to, że ustawodawca wyposażył ten organ w funkcje nadzorcze, jak również w funkcje współdecydujące, polegające m.in. na wydawaniu władczych rozstrzygnięć, pod warunkiem że sprawa zawiśnie przed Prezesem UZP.

Administracyjno-prawny charakter uprawnień Prezesa UZP

W praktyce, działania Prezesa UZP dotyczące m.in. zatwierdzenia wyboru trybu udzielania zamówienia publicznego innego niż przetarg nieograniczony - zgodnie z art. 14 ust. 3 ZamPublU - zostały potraktowane jako uprawnienia o charakterze administracyjno-prawnym i wobec tego powinny być wykonywane w formie decyzji administracyjnych. Na poparcie tego poglądu może wskazywać art. 72 ust. 2 pkt 2 ZamPublU (dodany nowelą z 29.8.1997 r.)⁴ stwierdzający, iż jedną z przesłanek nieważności umowy w sprawach o udzielenie zamówienia publicznego jest udzielenie takiego zamówienia bez wymaganej decyzji administracyjnej. Po starannej analizie wskazanego przepisu należy się zastanowić, o jaką decyzję administracyjną tutaj chodzi. Czy o decyzję administracyjną, której podstawą będą przepisy ZamPublU, czy też o inną decyzję administracyjną, wydaną na podstawie innych aktów prawnych, której uzyskanie będzie warunkować ważność zawartej umowy po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, np. pozwolenie na budowę. Dodatkowym argumentem za potwierdzeniem tego stanowiska jest fakt, że Prezes UZP - zgodnie z art. 8 ust. 1 ZamPublU - jest centralnym organem administracji państwowej. Z kolei administracja publiczna realizuje swoje zadania w różnych formach prawnych. Podstawową formą jest akt administracyjny, który jest władczym oświadczeniem woli, wyrażającym zamiar wywołania skutku prawnego w postaci ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego. Akt administracyjny może mieć postać decyzji administracyjnej. Pod pojęciem decyzji administracyjnej należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne⁵. Do postępowań w tym zakresie będą zatem miały zastosowanie [...]