Abstrakt
1. Uwagi wstępne
Uchwalona 21.6.2001 r. ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733; dalej jako: OchrLokU) powstała na podstawie projektu rządowego, przygotowanego między innymi w celu realizacji konstytucyjnego wymogu przedstawienia Sejmowi przez Radę Ministrów projektów ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji (art. 236; przepis art. 75 ust. 2 nakazuje ustawowe normowanie ochrony praw lokatorów1).
Rządowy projekt ustawy został przekazany Marszałkowi Sejmu 12.10.1999 r. (druk sejmowy Nr 1431). Po pierwszym czytaniu na posiedzeniu Sejmu 4.11.1999 r. projekt ustawy skierowany został do dalszych prac w komisjach sejmowych. Uchwalona przez Sejm OchrLokU różni się istotnie od przedstawionego projektu rządowego2. Prace parlamentarne nad projektem OchrLokU trwały ponad dwadzieścia miesięcy. Mogłoby się wydawać, że tak długi okres czasu będzie sprzyjać przygotowaniu aktu prawnego dobrego pod względem zarówno merytorycznym, jak i formalnym. Po raz kolejny jednak w dziedzinie prawa lokalowego uchwalony został akt prawny, który zapewne wkrótce będzie nowelizowany i który prawdopodobnie w części zostanie uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją. Jest to następny przykład inflacji prawa stanowionego, zwłaszcza w dziedzinach podatnych na ideo-logizację, upolitycznienie i prosty populizm3.
Poniższe uwagi poświęcone będą najważniejszym unormowaniom OchrLokU w zakresie ochrony lokatorów i zmianom, jakie zaszły w kodeksowych regulacjach najmu lokali mieszkalnych. Uwzględnione jednak zostaną również regulacje zawarte w innych ustawach, ukierunkowane na wzmocnienie statusu prawnego lokatora i ochronę jego praw. Ograniczone ramy opracowania uniemożliwiają pełne rozwinięcie wszystkich wątków problematyki określonej w tytule.
2. Zakres zastosowania i normowania ustawy
Przepisy OchrLokU regulują zasady i formy ochrony praw lokatorów, zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady najmu lokali socjalnych (Rozdz. 1-4). Ponadto nowelizuje KC, przede wszystkim w zakresie najmu lokali, i zawiera przepisy przejściowe (Rozdz. 5). Ustawa weszła w życie bez vacatio legis z dniem jej ogłoszenia, tzn. 10.7.2001 r., z wyjątkiem art. 18 ust. 4 i art. 32 OchrLokU4. Przepis derogacyjny art. 39 OchrLokU pozbawił mocy obowiązującej ustawę z 2.7.1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (t. jedn.: Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.; dalej jako: NajLokU) oprócz jej Rozdz. 6 „Dodatki mieszkaniowe”, który będzie obowiązywać do 31.12.2001 r., gdyż 1.1.2002 r. wejdzie w życie ustawa z 21.6.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734; zob. pkt 11).
Według art. 27 ust. 1 przepisy OchrLokU stosuje się do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej), z wyjątkiem art. 5 OchrLokU (dotyczącego warunku i terminu w umowie o odpłatne używanie lokalu). Dalsze działanie ustawy dawnej, a mianowicie przepisu art. 691 KC w brzmieniu obowiązującym przed 12.11.1994 r., przewiduje art. 31 OchrLokU w odniesieniu do osób, które do chwili śmierci najemcy sprawowały nad nim opiekę na podstawie umowy zawartej z najemcą przed 12.11.1994 r., spełniającej wymagania określone dla takich umów w art. 9 ust. 2 Prawa lokalowego z 1974 r.5
OchrLokU w przepisach końcowych wykracza poza zakres normowania wyznaczony tytułem i określa przesłanki uzyskania statusu prawnego lokatora - najemcy albo ex lege (art. 30 OchrLokU), albo w następstwie realizacji przyznanego roszczenia o nawiązanie stosunku najmu (art. 33 ust. 4 OchrLokU6).
Przepis art. 30 OchrLokU jest podstawą nabycia prawa najmu lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (i pracowni twórcy - zob. znaczenie terminu „lokal” określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 OchrLokU) w sposób pierwotny i konstytutywny w trybie analogicznym do przemilczenia (odnoszącym się do nabycia własności)7. W taki sposób prawo najmu może nabyć osoba, która zajmowała lokal bez tytułu prawnego8 do dnia 10.7.2001 r. przez okres nie krótszy niż 10 lat, jeżeli właściciel w ciągu 12 miesięcy od tej daty nie wytoczy powództwa o eksmisję lub ustalenie nieistnienia stosunku najmu. Nie negując leżącego w interesie porządku publicznego postulatu wykonywania praw podmiotowych we właściwym czasie i zapewnienia zgodności stanu faktycznego władania przedmiotami praw cywilnych ze stanem prawnym, należy jednak krytycznie ocenić zbyt szeroki zakres zastosowania przepisu, o którym mowa. Przede wszystkim - może się okazać krzywdzący dla tych dysponentów lokali, którzy ze względów humanitarnych oddali lokal do używania w ramach stosunku grzecznościowego.
W przepisach końcowych określone zostały zasady i terminy zwrotu kaucji wpłacanych przez najemców przed wejściem w życie OchrLokU (art. 36 OchrLokU) i rozliczeń z tytułu ulepszeń lokalu dokonanych przez najemcę w okresie obowiązywania przepisów dotychczasowych (art. 37 OchrLokU). Przepis art. 38 OchrLokU nakazuje uwzględniać przepisy OchrLokU, gdy w innych ustawach mowa jest o przepisach NajLokU.
3. Lokator (współlokator) i właściciel
Najobszerniejszy Rozdz. 2 OchrLokU poświęcony jest prawom i obowiązkom lokatorów oraz ochronie ich praw. W rozumieniu OchrLokU lokatorem jest najemca lokalu albo osoba używająca lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 2 ust. 1 pkt 1 OchrLokU). Lege non distinguente lokatorem jest zarówno najemca, podnajemca, jak i członek spółdzielni używający lokalu na podstawie przysługującego mu spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, osoba mająca służebność mieszkania, używająca lokalu mieszkalnego na podstawie użytkowania lub nieodpłatnego użyczenia itp9. Lokatorem jest także osoba, której [...]