Postępowanie sądowoadministracyjne

Studia Prawa Prywatnego | 01/2011
Andrzej Kisielewicz

§ 1. Sądownictwo administracyjne w Polsce  Sądowa kontrola administracji stanowi obecnie jedną z podstawowych instytucji demokratycznych. Pojawiła się w wyniku różnorodnych uwarunkowań ustrojowych i politycznych, m.in. z idei ograniczenia władzy rządzących przez związanie ich prawem, urzeczywistnianej od przełomu XVIII i XIX w. wraz z kształtowaniem się koncepcji państwa opartego na zasadach: poddziału władzy, rządów prawa oraz poszanowania praw i wolności obywatelskich1. Stosownie do znaczenia prawa administracyjnego w systemie prawa krajowego sądową kontrolę administracji powierzano sądom powszechnym bądź odrębnym, wyspecjalizowanym sądom administracyjnym.  Sądownictwo administracyjne ma również długą historię na ziemiach polskich. Jego początki wiąże się zwykle z utworzeniem w 1807 r. Rady Stanu Księstwa Warszawskiego, wzorowanej na rozwiązaniach francuskich, wyposażonej w kompetencje sądu administracyjnego, a nawet z działającym w latach 1717–1764 Trybunałem Skarbowym z siedzibą w Radomiu2. Po odzyskaniu niepodległości przyjęto w Polsce austriacki model sądownictwa administracyjnego3. W Austrii ustawą z 22.10.1875 r. utworzono Trybunał Administracyjny do sprawowania kontroli zgodności z prawem działalności organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Postępowanie w tych sprawach było jednoinstancyjne, a orzeczenia Trybunału miały, co do zasady, charakter kasacyjny.  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17.3.1921 r.4 zapowiadała utworzenie co najmniej dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. W przepisie art. 73 (usytuowanym w Rozdziale III dotyczącym władzy wykonawczej, a nie w Rozdziale IV o sądownictwie) postanowiono bowiem, że „do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej jak i samorządowej powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele”. Tą osobną ustawą była ustawa z 3.8.1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, mocą której utworzono Najwyższy Trybunał Administracyjny i przewidziano ustanowienie sądów administracyjnych niższego stopnia, postanawiając, że do tego czasu Najwyższy Trybunał Administracyjny, jako jedyna instancja sądowa, rozpoznawać będzie skargi na zarządzenia i orzeczenia wydane w ostatniej instancji przez administracyjne władze rządowe lub samorządowe, o ile ustawa niniejsza prawa skargi nie wyłącza (art. 1 zd. 2 NTAU). Postulat ten nie został nigdy w pełni zrealizowany. Przepisem art. 35 NTAU zachowano jedynie sądownictwo administracyjne niższych instancji w byłej dzielnicy pruskiej, podporządkowując je instancyjnie Najwyższemu Trybunałowi Administracyjnemu.   Trzeba dodać, że taki stan rzeczy został usankcjonowany w Konstytucji z 23.4.1935 r.5. Przewidziano w niej, że do orzekania o legalności aktów administracyjnych powołuje się Najwyższy Trybunał Administracyjny (art. 70 ust. 1 lit. b NTAU).  Po II wojnie światowej Najwyższy Trybunał Administracyjny nie wznowił działalności. Nie reaktywowano sądownictwa administracyjnego zapewne dlatego, że sądowa kontrola działalności administracji nie mieściła się w logice ówczesnego ustroju politycznego. Impulsem do podjęcia konkretnych działań w tym zakresie stało się dopiero ratyfikowanie przez Polskę 3.3.1977 r. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych6. Prace legislacyjne nad utworzeniem sądownictwa administracyjnego zaowocowały ustawą z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego7, która weszła w życie 1.9.1980 r. (co do spraw podatkowych – 1.1.1981 r.). Ustawa powołała do życia jednoinstancyjny sąd administracyjny, poddając go nadzorowi judykacyjnemu SN. W art. 2 stanowiła, że NSA orzeka w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne w zakresie i w trybie określonym w KPA oraz w przepisach odrębnych. Przedmiotowy zakres kontroli tego sądu określono więc według klauzuli enumeracji pozytywniej, stopniowo rozszerzanej w następnych latach. W 1990 r. poddano kontroli NSA wszystkie decyzje administracyjne. Natomiast ustawą z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wprowadzono klauzulę generalną stanowiącą, że NSA sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w tej ustawie (art. 1 i 21 NSAU).  Obecnie funkcjonującemu sądownictwu administracyjnemu nadała kształt Konstytucja RP z 2.4.1997 r. Zamierzenia konstytucyjnego prawodawcy zostały zrealizowane w trzech ustawach: 1) z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych;2) z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i 3) z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi8.   Przepis art. 175 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują SN,321sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, z tym że według art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Przedmiot i zakres działania sądów administracyjnych określa natomiast przepis art. 184 Konstytucji RP: NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.   Konstytucja RP podkreśliła więc przynależność sądów administracyjnych do władzy sądowniczej. Wprowadziła jednak wyraźną rozdzielność, a zarazem i komplementarność zakresu właściwości SN i sądów powszechnych oraz NSA i innych sądów administracyjnych. Przez to nadzór judykacyjny SN został ograniczony wyłącznie do sądów powszechnych i sądów wojskowych (art. 183 ust. 1 Konstytucji RP). Sądy administracyjne zostały zaś podporządkowane nadzorowi NSA (art. 184 Konstytucji RP)9. Mamy zatem do czynienia z dwoma odrębnymi pionami sądownictwa. Taki konstytucyjny model sądownictwa determinuje ustrój i właściwość sądów administracyjnych oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych10.   Istotne znaczenie dla określenia zadań i zakresu właściwości sądów administracyjnych ma przyjęta w Konstytucji RP zasada podziału władz. Przepis art. 10 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Oznacza to, że każda z tych władz jest instytucjonalnie legitymowana do samodzielnego sprawowania powierzonych jej funkcji konstytucyjnych i zarazem że żadna z nich nie ma charakteru ani pomocniczego, ani też wykonawczego względem pozostałych11. Wynika z tego, że władza sądownicza, w tym sądy administracyjne, nie może – bez naruszenia tego przepisu Konstytucji RP – wkraczać w sferę działania innych władz, w tym władzy wykonawczej (administracyjnej), zastępować władzy wykonawczej w procesie administrowania. Podkreśla się również, że konstytucyjna zasada podziału władz zakłada jednak istnienie tzw. równowagi pomiędzy tymi władzami, co prawnie i praktycznie wyklucza w istocie pełną rozłączność sprawowanych przez nie funkcji. Dopuszczalne zatem krzyżowanie się i uzupełnianie funkcji poszczególnych władz nie może jednak przekraczać takiej granicy, która przesądza w każdym przypadku o istocie danej władzy, stosownie do jej powołania12.   Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości to w prostym rozum ieniu tego terminu działalność państwa polegająca na władczym rozstrzyganiu sporów o prawo (w tym o fakty mające znaczenie dla ustalenia tego prawa), prowadzona według przyjętych procedur prawnych. Zakres tych sporów wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, mówiący o sprawowaniu przez NSA i inne sądy administracyjne, w zakresie określonym ustawą, kontroli działalności administracji publicznej. Sądy administracyjne rozstrzygają więc spory jednostki (osoby fizycznej lub innego podmiotu prawa) z władzą administracyjną, powstałe na tle wykonywania przez tę władzę działalności administracyjnej. Trzeba zauważyć, że konstytucyjne określenie zadań sądów administracyjnych jako kontroli działalności administracji publicznej sugeruje dość szeroki zakres właściwości tych sądów, jako że „działalność administracji” to pojęcie obejmujące wiele różnych form aktywności administracji, regulowanych nie tylko w prawie administracyjnym.   Przypisanie sądom administracyjnym funkcji kontroli działalności administracji determinuje również sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości w tym zakresie. Kontrola określona przepisami prawa, czyli kontrola prawna, oznacza z reguły badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym albo inaczej sprawdzanie, czy coś jest zgodne z obowiązującymi przepisami, ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności oraz przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji13. Kontrola, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, nie obejmuje więc przejmowania przez sąd administracyjny kompetencji organu kontrolowanego i rozstrzygania za organ sprawy administracyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie rozumienie sądowej kontroli działalności administracji publicznej zgodne jest ze wspomnianą wyżej konstytucyjną zasadą podziału władz (art. 10 Konstytucji RP). Z tych względów sądy administracyjne orzekają według systemu kasacyjnego. Kasacja to inaczej kasata, skasowanie, czyli uchylenie orzeczenia. Kontrola sądowa w systemie kasacyjnym polega na badaniu zaskarżonego aktu lub czynności pod kątem naruszenia prawa. Jeżeli naruszenie takie nastąpiło, sąd, uwzględniając środek zaskarżenia, uchyla zaskarżony akt lub czynność (wyrok sądu I instancji) i przekazuje sprawę kontrolowanemu organowi (sądowi) do ponownego rozpatrzenia. Nie orzeka natomiast merytorycznie w tym tylko sensie, że nie jest władny zmienić zaskarżonego aktu lub czynności (wyroku) w razie stwierdzenia naruszenia prawa.  Podejmowanie decyzji sądowej przez sąd I instancji, rozstrzygający sprawę merytorycznie, tak zresztą jak rozstrzyganie sprawy przez organ administracyjny, polega322– najogólniej mówiąc – na ustaleniu, w sposób wiążący dla określonych podmiotów, konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione14 (ustaleniu praw lub obowiązków tych podmiotów na podstawie obowiązującego prawa). W przypadku takiego orzekania sąd i organ zajmują się zarówno faktami, jak i prawem. Muszą ustalić stan faktyczny sprawy, wykazując w tym zakresie odpowiednią, stosownie do obowiązującej procedury, aktywność w postępowaniu dowodowym. Sąd orzekający w sposób kasacyjny, pozbawiony możliwości bezpośredniego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach będących przedmiotem sporu albo – inaczej – niezałatwiający sprawy w sposób pełny czy końcowy, jest tym samym zwolniony od zajmowania się faktami w sposób wyżej określony. Przed sądem administracyjnym nie toczy się spór o fakty. Sądy administracyjne nie prowadzą więc w zasadzie postępowania dowodowego. Na tej podstawie można powiedzieć, że są sądami prawa. Nie oznacza to jednak, że fakty stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracyjnego są poza zakresem zainteresowania sądu administracyjnego. Przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności administracyjnej wymaga, zgodnie z istotą kontroli, sformułowania wzorca kontroli, co oznacza, że sąd, działając na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, musi przeprowadzić niejako we własnym zakresie, na użytek tej kontroli proces rozstrzygania sprawy, ze wszystkimi jego fazami i we wszystkich aspektach, obejmujących zastosowanie prawa materialnego i prawa procesowego. Wynik tej operacji sądu tworzy ów niezbędny wzorzec kontroli i daje podstawę do oceny kontrolowanego aktu lub czynności w kategoriach zgodności z prawem. W toku rozpoznawania sprawy sąd administracyjny bada i ocenia wszystkie elementy sprawy, a więc bada sprawę co do istoty. Nie można więc twierdzić, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie odnosi się do meritum sprawy15.  Sądy administracyjne niewątpliwie rozpatrują sprawy sądowoadministracyjne w sposób merytoryczny, mimo że ich rozstrzygnięcia nie mają charakteru merytorycznego w tym sensie, że nie załatwiają końcowo sprawy administracyjnej. Nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem orzeczenie sądu typowo kasacyjne, a więc uchylające zaskarżony akt i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu. Niemniej w tym przypadku sąd wypowiada się również w kwestiach merytorycznych, formułując w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które są wiążące dla organu, którego działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia (art. 153 PostAdmU). W orzeczeniu oddalającym skargę także można dopatrywać się pewnych cech merytorycznych. W ten sposób bowiem sąd niejako „podpisuje się” pod kontrolowanym orzeczeniem organu.   Wspomniano już, że przyjęcie zasady podziału władzy nie wymaga pełnej rozłączności funkcji poszczególnych władz. Konstytucja RP nie definiuje zresztą pojęć „władza wykonawcza” czy „władza sądownicza”. A zatem nie przesądza też do końca o tym, jakie kwestie muszą być powierzane do rozstrzygania sądom, a jakie organom sprawującym władzę wykonawczą16. Prowadzi to do wniosku, że w świetle Konstytucji RP nie jest niedopuszczalne powierzenie sądom administracyjnym, drogą ustawy, pewnego zakresu sporów z administracją do końcowego, merytorycznego rozstrzygania. Stąd też, szczególnie na etapie prac nad nowym modelem sądownictwa administracyjnego, zmierzających do realizacji postanowień Konstytucji RP, pojawiały się postulaty wprowadzenia apelacyjnego sposobu kontroli administracji przez sądy administracyjne17. W wielu innych państwach sądy administracyjne mają kompetencje do orzekania co do istoty sprawy. Występujące tam rozwiązania systemowe nie są jednolite18.   Przyjęty w Polsce kasacyjny model sądowej kontroli działalności administracji publicznej mieści się w europejskich standardach sądowej kontroli aktów administracyjnych, określonych w rekomendacji (2004) 20 Komitetu Ministrów Rady Europy z 15.12.2004 r.19. W rekomendacji zdefiniowano tę kontrolę jako badanie i rozstrzyganie przez sąd o zgodności z prawem aktu administracyjnego oraz podejmowanie odpowiednich środków, z wyłączeniem sprawowania kontroli zastrzeżonej dla sądu konstytucyjnego (pkt A.2.). W wyjaśnieniach do tego postanowienia podano, że przyjęta w rekomendacji koncepcja sądowej kontroli aktów administracyjnych wykracza poza samą ocenę legalności zaskarżonego aktu i obejmuje kompetencję do jego wzruszenia lub przyznania odszkodowania20. Rekomendacja stanowi zbiór minimalnych reguł dotyczących ochrony praw jednostki w jej stosunkach z administracją publiczną. Stąd przyznanie sądowi administracyjnemu kompetencji do wzruszenia zaskarżonego aktu administracyjnego i przekazania sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem323wskazań zawartych w orzeczeniu sądowym powinno być traktowane jako standard minimalny21.   Trzeba również odnotować, że w piśmiennictwie prawniczym podnoszono wątpliwości co do tego, czy ochrona udzielana przez sądy administracyjne orzekające kasacyjnie jest w każdym przypadku wystarczająca, a więc czy jest dostateczna w świetle konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP)22. Biorąc pod uwagę formułowane w doktrynie23 prawa podstawowe wymagania, warunkujące realizację prawa do sądu, a więc prawo dostępu do sądu, prawo do tego, aby organ, który udziela ochrony, posiadał wszystkie podstawowe cechy sądu (ustanowiony przez ustawę, właściwy, niezawisły i bezstronny), prawo do właściwego przebiegu procesu (sprawiedliwy, praworządny, rzetelny, uczciwy, prowadzony w warunkach równości stron, jawny, zapewniający stronom gwarancję pełnej obrony praw, kończący się w „rozsądnym” terminie) oraz prawo do efektywnej ochrony sądowej (orzeczenie sądu musi mieć moc wiążącą, a nadto musi być skutecznie i szybko wykonywane), trudno te wątpliwości podzielić. Nie ulega kwestii, że kontrola sądu administracyjnego ma charakter merytoryczny. Podkreślano, że przebiega zawsze w trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania administracji z prawem materialnym; 2) dochowania wymaganej prawem procedury;3) respektowania reguł kompetencji.   Oznacza to, że przedmiotem badania sądu są zarówno zagadnienia jurydyczne, jak i kwestie faktyczne. Sąd, oceniając przestrzeganie wymagań proceduralnych, np. w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, uzasadnienia decyzji, niemal zawsze zajmuje się ustaleniami faktycznymi. Ujawnione w tej materii uchybienia z reguły prowadzą do uchylenia przez sąd kontrolowanej decyzji lub innego aktu24.  Na zakończenie tej części rozważań pozostaje jeszcze odnieść się do rozdziału kompetencji pomiędzy sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi. Problem ten dotyczy spraw wynikających z działania administracji publicznej względem jednostki lub innego podmiotu prawnego. Przepis art. 184 Konstytucji RP w kwestii określenia zakresu sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej odsyła do ustawy. Natomiast kompetencje sądów powszechnych zostały określone w Konstytucji RP w inny sposób. W związku z tym na podstawie wspomnianego art. 177 Konstytucji RP formułuje się zasadę domniemania kompetencji SN i sądów powszechnych. Wyprowadzono z niej wniosek, że jeżeli określona ustawowo kognicja sądów administracyjnych nie obejmie przedmiotowo całokształtu działalności administracji publicznej, to w pozostałym zakresie sprawy dotyczące naruszenia podstawowych wolności lub praw w działalności administracji publicznej, wobec obowiązywania konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, podlegają kognicji sądów powszechnych25. Wyrażano też pogląd, że konstytucyjne domniemanie właściwości sądów powszechnych nie obejmuje sprawowania kontroli administracji publicznej, która została w Konstytucji RP zastrzeżona dla sądów administracyjnych. Tym samym Konstytucja RP wyłącza w tym zakresie właściwość sądów powszechnych26.   Należałoby zgodzić się z tym, że ze względu na treść art. 184 Konstytucji RP sądy powszechne nie powinny sprawować kontroli działalności administracji publicznej w taki sposób, jaki został zarezerwowany...