Zasada proporcjonalności w odniesieniu do warunków wymaganych od konkurentów

Prawo Zamówień Publicznych | 04/2015
Aleksandra Sołtysińska

Wprowadzenie  Zasada proporcjonalności jest jedną z ogólnych zasad prawa UE przestrzeganych przez organy unijne oraz przez państwa członkowskie podczas procesu implementacji i stosowania prawa unijnego. Zasada proporcjonalności wymaga – najogólniej rzecz ujmując – by podejmowane działania były proporcjonalne do zakładanych celów1.  Adresatem norm nakazujących działanie w sposób proporcjonalny są zatem organy unijne oraz organy państw członkowskich, a w dziedzinie prawa zamówień publicznych również zamawiający podczas przeprowadzania postępowania mającego na celu udzielenie zamówienia publicznego. Ocena proporcjonalności podejmowanych środków zależy jednak od założonego celu. Przykładowo celem ustawodawcy unijnego będzie wprowadzenie regulacji harmonizujących rynek zamówień publicznych, który stanowi element wspólnego rynku, gdzie środkiem podlegającym ocenie będą przepisy dyrektywy ingerujące w ustawodawcze kompetencje państw członkowskich. Państwa członkowskie implementując przepisy dyrektyw stosują środki mające na celu równe traktowanie wykonawców – jeśli wprowadzone regulacje będą sprzeczne z zasadą proporcjonalności, wykraczając poza to, co jest niezbędne dla zagwarantowania akceptowanych wartości w danej dziedzinie prawa, mogą zostać uznane za sprzeczne ze zobowiązaniami państwa wiążącymi się z przystąpieniem do UE. Zupełnie inne cele zakładane są przez samych zamawiających, którzy są zobowiązani m.in. do udzielenia zamówienia wykonawcy zdolnemu do realizacji przedmiotu umowy. W zależności od podmiotu, do którego adresowana jest zasada proporcjonalności, analiza spełnienia jej przesłanek wymaga ustalenia realizowanego celu oraz podejmowanych środków, a dopiero później ocenę, czy przedmiotowe środki są właściwe i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia planowanego celu.  Dyrektywy z 2004 r. dotyczące rynku zamówień publicznych: dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu i Rady z 31.3.2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych 240na roboty budowlane, dostawy i usługi oraz dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31.3.2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych zobowiązały zamawiających do zapewnienia równego i niedyskryminacyjnego traktowania wykonawców oraz do działania w sposób przejrzysty, nie wprowadziły natomiast wprost zasady proporcjonalności jako podstawowej reguły rządzącej systemem zamówień publicznych. Pomimo takiego uregulowania zasad przez ustawodawcę unijnego Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie powoływał się na zasadę proporcjonalności jako regułę uzupełniającą równe traktowanie wykonawców i działanie zgodnie z wymogami przejrzystości.  Najlepszym przykładem zastosowania reguły proporcjonalności w zamówieniach publicznych są wyroki Trybunału odnoszące się do podstaw wykluczenia wykonawców: z 9.2.2006 r. w sprawach połączonych C-226/04 i C-228/04 La Cascina i in.2, z 16.12.2008 r. w sprawie C-213/07 Michaniki AE3, z 13.12.2012 r. w sprawie C-465/11 Forposta S.A., ABC Direct Contact sp. z o.o. przeciwko Poczcie Polskiej S.A4, z 3.3.2005 r. w sprawie C-21/03 i C-34/03 Fabricom SA przeciwko Belgii5, z 19.5.2009 r. w sprawie C-538/07 AssiturSrl6, z 23.12.2009 r. w sprawie C-376/08 SerrantoniSrl, ConsorziostabileediliScrl przeciwko Comune di Milano7 oraz z 10.7.2014 r. w sprawie C-358/12 ConsorzioStabileLiborLavoriPubblici v. Comune di Milano.  W przedstawionych orzeczeniach Trybunał postrzegał zasadę proporcjonalności jako wykluczającą krajowe regulacje o charakterze automatycznym i wykraczającym poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego celu8.  Potrzeba elastycznego i celowego podejścia do przesłanek wykluczenia spowodowała wzrost znaczenia zasady proporcjonalności w nowych regulacjach unijnych. Obowiązek stosowania zasady proporcjonalności został obecnie wyrażony wprost w art. 18 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26.2.2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE oraz w art. 36 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26.2.2014...