Zasada efektywności w nowym Prawie zamówień publicznych

Prawo Zamówień Publicznych | 01/2020
Michał Kania

Wprowadzenie  Nowa ustawa – Prawo zamówień publicznych, która uchwalona została w dniu 11.9.2019 r.1, wprowadza na grunt regulacji poświęconej procedurze udzielania zamówień publicznych nową zasadę. Jest to zasada efektywności. Zgodnie z art. 17 ust.1 ZamPublU zamawiający udziela zamówienia w sposób zapewniający: 1) najlepszą jakość dostaw, usług oraz robót budowlanych, uzasadnioną charakterem zamówienia, w ramach środków, które zamawiający może przeznaczyć na jego realizację, oraz 2) uzyskanie najlepszych efektów zamówienia, w tym efektów społecznych, środowiskowych oraz gospodarczych, o ile którykolwiek z tych efektów jest możliwy do uzyskania w danym zamówieniu, w stosunku do poniesionych nakładów. W świetle wskazanego przepisu pojawia się kilka ważkich pytań dotyczących m.in. tego, czy wprowadzenie przedmiotowej zasady było konieczne dla rozwoju rodzimego rynku zamówień publicznych. Jaki był sens wprowadzenia wskazanej zasady na grunt ustawy – Prawo zamówień publicznych, skoro zasada efektywności zawarta została de lege lata również w art. 44 ust. 3 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych2? Jaka powinna być rola zasady efektywności na gruncie nowej ustawy Prawo zamówień publicznych? W niniejszym opracowaniu w pierwszej kolejności wskazane zostanie ujęcie zasady efektywności w perspektywie wybranych konstrukcji teoretycznoprawnych. Pole odniesienia stanowić będzie przy tym teoria R. Dworkina oraz teoria norm programowych przy jednoczesnym wykorzystaniu konstrukcji ocen instrumentalnych. Następnie omówiona zostanie trajektoria zmian w zakresie funkcji, jakie aktualnie spełniać powinny regulacje poświęcone zamówieniom publicznym. Zmiany te ukazane zostaną w perspektywie orzecznictwa i prawodawstwa Unii Europejskiej. Na tym tle zarysowany zostanie z kolei pokrótce stan rodzimego rynku zamówień publicznych w przededniu uchwalenia 3nowej ustawy – Prawo zamówień publicznych. Całość rozważań zakończy krótkie podsumowanie.  Efektywność jako norma – zasada w ujęciu teorii prawa, podstawa aksjologiczna nowej ustawy Prawo zamówień publicznych  1. W pierwszej kolejności warto odnieść się do kwestii słuszności wprowadzenia zasady efektywności na grunt rodzimej regulacji poświęconej zamówieniom publicznym. Pojawiające się w trakcie dyskusji nad kształtem nowej ustawy głosy kontestowały taką konieczność. Kontrargumenty wprowadzenia zasady efektywności bazowały zwłaszcza na dwóch supozycjach. Po pierwsze, wprowadzenie zasady efektywności miało nie być konieczne, bowiem jej wywnioskowanie możliwe było z ogólnej charakterystyki instytucji zamówień publicznych. Po drugie, brak konieczności implementacji nowej zasady miał wynikać z faktu występowania tożsamej zasady na gruncie ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do powyższych kwestii, zauważyć należy przede wszystkim, że wprowadzenie zasady efektywności na grunt nowej ustawy Prawo zamówień publicznych przyczyni się do uzyskania stanu pewności prawnej. Jak wskazuje się bowiem w literaturze teorii prawa, zasadami prawa mogą być tylko takie normy, które rzeczywiście należą do systemu prawnego, nie zaś jakiekolwiek normy pomyślane czy co najwyżej postulowane3. Po wejściu w życie nowej ustawy zasada efektywności stanie się zatem zasadą, co do której nie będzie wątpliwości, że należy ona do obowiązującego porządku prawnego regulującego kwestie zamówień publicznych w Polsce. Chcąc czy nie, konieczne w świetle obowiązujących przepisów prawa będzie dążenie do realizacji przedmiotowej zasady w praktyce. Fakt ten posiadać będzie zatem pierwszoplanowe znaczenie w działaniach wszystkich podmiotów zobowiązanych do stosowania norm nowej ustawy Prawo zamówień publicznych. O ile uwaga ta jest oczywista w odniesieniu do zamawiających, o tyle szczególnego znaczenia nabierze ona w perspektywie działań organów kontrolnych, aktywności Krajowej Izby Odwoławczej oraz przede wszystkim nowo powołanego – w art. 580 ustawy – sądu zamówień publicznych. Dokonując kontroli działań zamawiających, organy te powinny badać, czy podjęte zostały przez zamawiających działania zmierzające do realizacji zasady efektywności, w szczególności zaś w warunkach określonych w art. 17 ust. 1 pkt 2in fine. Jednocześnie aktywność organów kontrolnych powinna pobudzać zamawiających do szerokiego uwzględniania w ich działaniach przedmiotowej efektywności, przede wszystkim zaś konstrukcji prawnych służących jej osiągnięciu. Od dnia wejścia w życie nowej ustawy powinny one zatem dokonywać czynności kontrolnych 4z uwzględnieniem...