Zaliczka na poczet kosztów wykonania zamówienia

Prawo Zamówień Publicznych | 04/2009
Ryszard Szostak

Pojęcie i funkcje zaliczki  W zakresie zobowiązań opłacanych ze środków publicznych udzielanie zaliczek jest w zasadzie wykluczone – ze względu na poważne zagrożenie dla interesu publicznego, związane zwłaszcza z niebezpieczeństwem wyłudzenia pieniędzy. W świetle art. 126 ust. 1 Konstytucji środki finansowe na cele publiczne są gromadzone w sposób określony w ustawie. Oznacza to, że o dopuszczalnych formach (instrumentach) wydatkowania takich środków przesądzają selektywnie przepisy prawa1. Według art. 44 ust. 2 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych2 jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych. Nie ma zatem normy ogólnej zezwalającej takim jednostkom na udzielanie zaliczek w transakcjach cywilnoprawnych. Wręcz przeciwnie, obowiązuje generalny zakaz stosowania zaliczek i przedpłat, wynikający z wymagań celowości i oszczędności oraz terminowej realizacji zapłaty (art. 44 ust. 3), uzasadniających zasadę pierwszeństwa świadczenia niepieniężnego przed świadczeniem pieniężnym. W sferze zamówień publicznych został on nawet wzmocniony przepisem art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych3, zgodnie z którym ubiegający się o zamówienie publiczne powinien dysponować – pod rygorem wykluczenia – dostatecznymi zasobami finansowymi (zdolnością kredytową) na pokrycie kosztów wykonania zamówienia. Udzielenie zaliczki ze środków publicznych może być zatem dopuszczalne wyłącznie w granicach obowiązującego prawa.  Stosownie do art. 743 KC, gdy wykonanie zlecenia wymaga wydatków, wykonawca może żądać od zamawiającego odpowiedniej zaliczki, co – jak się zdaje – nie uchybia rygorom wydatkowania środków publicznych „zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków”4. Brak dostatecznych podstaw do wyłączenia przepisu art. 743 KC w sferze finansów publicznych potwierdza też bieżąca praktyka. W szczególności w odniesieniu do drobnych zamówień publicznych udziela się pracownikom zlecenia na zakup gotówkowy wraz z zaliczką na pokrycie kosztów transakcji. Do niedawna obowiązywało też rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 7.9.2007 r. w sprawie wydatków związanych z realizacją programów operacyjnych5, finansowanych ze środków europejskich, które zezwalało niektórym beneficjentom dotacji wypłacanych z tych środków na udzielanie zaliczek wykonawcom, zwłaszcza robót budowlanych, do 20% kwoty tzw. wydatków kwalifikowanych projektu (zadania).  Zaliczka dana przy zawarciu umowy cywilnoprawnej spełnia co najmniej dwie funkcje. W pierwszej kolejności wzmacniając pozycję dłużnika świadczenia niepieniężnego ułatwia mu znacznie spełnienie tego świadczenia. Z założenia bowiem zaliczki udziela się przed spełnieniem świadczenia niepieniężnego na sfinansowanie nakładów (kosztów) wykonawcy. Dlatego art. 509 poprzednio obowiązującego Kodeksu zobowiązań przewidywał zaliczkę dla wykonawcy zlecenia nie tylko na wydatki, lecz także na wszelkie nakłady majątkowe niezbędne do należytego wypełnienia zlecenia6. Druga funkcja zaliczki wiąże się z tym, że zostaje ona udzielona na poczet później wymagalnego świadczenia pieniężnego (funkcja płatnicza), stąd przypisuje się jej znaczenie zapłaty części należnego świadczenia pieniężnego. Zaliczka nie może zatem nabierać charakteru kaucyjnego, ponieważ nie spełnia ona jakiejkolwiek funkcji zabezpieczającej względem zobowiązania podstawowego. Z kolei zaliczka od zadatku (art. 394 KC) różni się tym, że zadatek usprawniając odpowiedzialność odszkodowawczą za niewykonanie zobowiązania pełni funkcję zryczałtowanego odszkodowania pieniężnego, a jego zatrzymanie albo zwrot w podwójnej wysokości jest uzasadnione rozwiązaniem zobowiązania. Zaliczka zaś nie ma znaczenia odszkodowawczego i w ogóle jest pozbawiona jakichkolwiek funkcji związanych z dochodzeniem odpowiedzialności cywilnoprawnej. Jednakże w razie wykonania...