Możliwość przyznania odszkodowania wykonawcom ubiegającym się o udzielenie zamówienia publicznego w świetle prawa Unii Europejskiej

Prawo Zamówień Publicznych | 02/2013
Łukasz Kozłowski

Wprowadzenie  Obecna regulacja Prawa zamówień publicznych2 przewiduje odpowiedzialność za naruszenie jej przepisów. W głównej mierze jest to jednak odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 199–203 ZamPublU. Wyróżnić można także dodatkowy rodzaj odpowiedzialności zamawiającego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przewidziany w ustawie z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych3. Odpowiedzialność ta ma nie tylko odmienne podstawy prawne niż odpowiedzialność porządkowa, ale także inny charakter i zakres. W przepisach ZamPublU brak jednak specjalnej regulacji roszczeń odszkodowawczych na wypadek, gdy wskutek uchybień popełnionych przy udzielaniu zamówienia doszło do wyrządzenia szkody konkurentowi ubiegającemu się o jego udzielenie4. Wyjątek dotyczy jedynie art. 93 ust. 4 ZamPublU normującego (od 2004 r.) niezależną od winy odpowiedzialność za uszczerbki wywołane unieważnieniem postępowania z przyczyn leżących po stronie zamawiającego5.Regulacje prawa Unii Europejskiej dotyczące zamówień publicznych  Źródeł prawa Unii Europejskiej regulujących kwestię zamówień publicznych poszukiwać należy przede wszystkim w traktatach założycielskich wraz z traktatami zmieniającymi6, w ogólnych zasadach prawa (w tym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości 56Unii Europejskiej, dalej jako: TSUE)7 oraz aktach prawa pochodnego, głównie w rozporządzeniach i dyrektywach. Należy przy tym podkreślić, że rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane. Nie wymaga więc implementacji do krajowych porządków prawnych. Natomiast dyrektywy skierowane są tylko do państw członkowskich i wymagają implementacji do prawa krajowego, gdyż wiążą państwa członkowskie, do których są skierowane, jedynie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak państwom swobodę wyboru formy i środków. Dyrektywy są właśnie tą formą regulacji prawnej, którą najczęściej posługuje się prawodawca europejski normując materię zamówień publicznych.  Jedną z najistotniejszych ostatnich zmian w sferze krajowego prawa zamówień publicznych wprowadziła uchwalona 2.12.2009 r. ustawa o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw8 wdrożyła do prawa polskiego postanowienia tzw. dyrektywy odwoławczej9. Dotychczasowe dyspozycje dyrektyw Rady 89/665/EWG10 i 92/13/EWG11 były bowiem zbyt ogólne, co utrudniało harmonizację krajowych porządków prawnych, a ponadto było mało skuteczne, zwłaszcza w odniesieniu do szerzących się praktyk nadużywania wyjątkowych procedur udzielania zamówień publicznych, uruchamianych na podstawie indywidualnych zaproszeń, zamiast konkurencyjnych procedur otwartych. Dlatego wprowadzono obligatoryjną sankcję unieważnienia umowy finalnej na wypadek bezpodstawnego zastosowania procedury zamkniętej lub uchylenia się od jej urzędowego ogłoszenia. Uporządkowano też przesłanki i terminy wnoszenia środków odwoławczych. Podstawowe założenia dyrektywy odwoławczej to powszechność, szybkość i skuteczność środków odwoławczych, zorientowanych na wzmocnienie zasad równości, konkurencyjności, przejrzystości oraz efektywności zamówień publicznych12.   Poza dyskusją pozostaje fakt, że w dalszym ciągu dyrektywa 89/665 odgrywa znaczącą rolę, w szczególności w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej oraz właściwości organów orzekających i trybu ich działania. Art. 1 ust. 1 dyrektywy nr 89/665 nakładał 57na państwa członkowskie obowiązek podjęcia środków koniecznych do zapewnienia, że podjęte przez instytucje zamawiające decyzje naruszające prawo Unii w dziedzinie zamówień publicznych...