Abstrakt

Wprowadzenie   Od czasów starożytnych zamówienia publiczne utożsamiane są z umowami majątkowymi, za pośrednictwem których państwo wraz z podległymi osobami prawnymi, a także związki i instytucje samorządowe zapewniają sobie świadczenia (dostawy, usługi lub roboty budowlane), niezbędne do zaspokajania potrzeb publicznych. Do niedawna równolegle funkcjonowały też rozmaite daniny naturalne w postaci przymusowych świadczeń osobistych ludności (służba wojskowa, szarwark) lub rzeczowych, egzekwowanych w trybie administracyjnym. Rozwój umów o zamówienia publiczne, opartych na zasadach dobrowolności, odpłatności i równorzędności stron, wyeliminował ostatecznie daniny naturalne, nie tylko pod wpływem idei państwa prawnego, lecz przede wszystkim z uwagi na większą efektywność instrumentów umownych, w porównaniu z administracyjnymi sposobami zaspokajania potrzeb publicznych.   Historycznie zakorzeniona nazwa „zamówień publicznych” nie łączy się bynajmniej wprost z prawem publicznym, lecz z ich funkcją w sferze zaspokajania potrzeb zbiorowych. Umowy o zamówienia publiczne pozostają zatem typowymi kontraktami cywilnoprawnymi (obligacyjnymi), w pełni poddanymi regulacji prawa cywilnego. Z drugiej strony jednak udzielanie zamówień publicznych, analogicznie zresztą jak i zawieranie innych umów cywilnoprawnych, stanowi jedną z form działania współczesnej administracji publicznej, co usprawiedliwia selektywną ingerencję ustawową lub administracyjną w sferę swobody kontraktowej zamawiającego. W demokratycznym państwie prawnym, w warunkach ustroju gospodarki rynkowej, oczywiście o wiele większe znaczenie mają normatywne, a nie administracyjne ograniczenia swobody kontraktowej w zamówieniach publicznych, zwłaszcza w postaci określonych zakazów (np. zmiany umowy) lub nakazów (np. zastosowania procedury przetargowej, dochodzenia roszczeń), obowiązujących w interesie publicznym. Nie wpływają one jednak na kwalifikację prawną umowy jako czynności cywilnoprawnej, w imię zasady, że ustawa działa jedynie uzupełniająco względem pierwszoplanowej woli stron. W ujęciu funkcjonalnym operuje się zatem niekiedy trochę 3„na wyrost”, pojęciem „publicznoprawnych” ograniczeń swobody kontraktowej1. W szczególności w świetle ustawy zamówień udziela się w trybie przetargowym, zastosowanie zaś innej procedury jest ustawowo limitowane. Według zaś ogólnego art. 56 Kodeksu cywilnego2 czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również i te, które wynikają z ustawy, zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów.   Z uwagi na potrzebę zachowania celowości wydatków ze środków publicznych, ponoszonych na sfinansowanie coraz liczniejszych zamówień publicznych, a także w celu zapewnienia dostatecznej efektywności tych wydatków, od dawna poddaje się je planowaniu rzeczowo-finansowemu i kontroli administracyjnej. Stąd przejściowo problematykę zamówień publicznych łączono bezpośrednio z prawem budżetowym3. Z kolei wymóg udzielenia zamówienia wyłącznie wiarygodnemu wykonawcy, zdolnemu do należytego wykonania zobowiązania umownego, dość długo usprawiedliwiał wydawanie instrukcji administracyjnych, wyznaczających procedury wyboru najlepszego wykonawcy, zastępowanych z czasem rozwiniętymi regulacjami normatywnymi państwa prawnego, z prymatem przetargowego sposobu udzielenia zamówienia na warunkach najkorzystniejszej oferty4. W ten sposób realizuje się także zasadę równego dostępu do zadań finansowanych ze środków publicznych, na gruncie której zamówienia stały się jednym z ważniejszych instrumentów parametrycznego sterowania gospodarką, z poszanowaniem reguł uczciwej konkurencji. Nie bez znaczenia są ponadto różne wymogi proceduralne zapewniające niezbędną osłonę dowodową i ochronę...