Abstrakt

Wprowadzenie   Postępowanie odwoławcze zostało uregulowane w Prawie zamówień publicznych1 jako szczególna procedura służąca rozstrzyganiu sporów występujących w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, pomiędzy zamawiającym a wykonawcami ubiegającymi się o zamówienie publiczne. Postępowanie odwoławcze przewidziano już w ustawie z 10.6.1994 r. o zamówieniach publicznych2. W ostatnim dwudziestoleciu, pozostając w swoim zasadniczym kształcie, podlegało ono jednak istotnym modyfikacjom reformistycznym. Zachowany został w szczególności swoisty model rozpoznawania sporów odwoławczych, funkcjonujący w zgodzie z dyrektywami europejskimi, przez wyspecjalizowany niezależny organ. Powoływane początkowo ad hoc do rozpoznania konkretnej sprawy zespoły arbitrów zastąpił stały, zawodowy organ quasi-sądowy - Krajowa Izba Odwoławcza (KIO). Poważne znaczenie dla oceny charakteru postępowania przed KIO ma jego kontrola sprawowana od samego początku przez sądy powszechne, choć ustawa z 1994 r. dopuszczała skargę na orzeczenie zespołów arbitrów wnoszoną do sądu państwowego jedynie na zasadzie skargi o uchylenie wyroku sądu polubownego. Rozwiązanie to zmieniono w 2001 r., przewidując zaskarżenie orzeczenia wydanego przez zespół arbitrów do Sądu Okręgowego w Warszawie, przypisując postępowaniu skargowemu charakter kontroli instancyjnej, z uprawnieniem sądu do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Zostało ono podtrzymane w PZP z 2004 r., z tą tylko różnicą, że obecnie skargę składa się do sądu okręgowego właściwego dla siedziby bądź miejsca zamieszkania zamawiającego.   Ustawowa regulacja postępowania odwoławczego (dz. VI ustawy), uzupełniona rozporządzeniami Prezesa Rady Ministrów w sprawie: regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań3 oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów 93w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania4, a także regulacjami Kodeksu postępowania cywilnego5 o sądzie polubownym6, stanowią ponadustawową syntezę przepisów normujących szczególną procedurę rozpoznawania sporów przedumownych z zakresu zamówień publicznych. Przepisy te nadają procedurze odwoławczej szczególny charakter, biorąc pod uwagę zasady procedowania przy rozpoznawaniu sporów, nietypowy status organu rozstrzygającego, a także podstawy i granice zaskarżania wydawanych przez niego orzeczeń.   Funkcje tej procedury są wielorakie. Na czoło wysuwa się niewątpliwie jej funkcja ochronna. W wielostronnym z założenia postępowaniu o udzielenie zamówienia uchybienie popełnić może każdy z jego uczestników. Najwięcej jednak z nich popełnia – rzecz jasna – sam zamawiający, ponieważ jest on organizatorem postępowania, któremu przysługują z tego tytułu określone środki prawne, zwłaszcza wykluczenie wykonawcy z ubiegania się o zamówienie lub odrzucenie złożonej przez niego oferty. Wzajemne roszczenia pomiędzy ubiegającymi się o zamówienie wykonawcami czy nawet podnoszone przez zamawiającego wobec nieuczciwych wykonawców mogą być rozpoznawane na zasadach ogólnych. Uchybienia zamawiającego – organizatora mają bowiem na ogół bardziej doniosłe znaczenie praktyczne - w porównaniu z innymi uchybieniami – ponieważ rzutują zazwyczaj na sytuację prawną także innych wykonawców. Dlatego tradycyjne środki podważania wadliwych czynności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stały się niewystarczające, zwłaszcza roszczenia odszkodowawcze lub żądanie unieważnienia umowy finalnej. Już w pierwszej połowie XX w. dostrzeżono w niektórych krajach zachodnioeuropejskich potrzebę stosowania szczególnych środków typu skargowego, wymuszających korekty popełnianych przez zamawiającego uchybień na bieżąco, jeszcze w toku przetargu lub innego postępowania tak, aby dochodzenie potem przez pokrzywdzonych wykonawców tradycyjnych roszczeń odszkodowawczych lub żądania obalenia umowy było zbędne7, tym bardziej że nie zapewniają one dostatecznej satysfakcji, w obliczu braku możliwości automatycznego przyznania zamówienia pokrzywdzonemu. Najpierw rozwinęły się więc protesty lub inne podobne środki zawieszające, później zaś specjalne skargi kierowane do właściwych organów administracyjnych lub do sądów, rozpatrywane w szybkim postępowaniu władczym, aby zapewnić w porę (w rozsądnym terminie) efektywne udzielenie zamówienia publicznego. Częściową harmonizację rozwiązań w skali europejskiej zapewniły dopiero dyrektywy europejskie z 1989 r. w sprawie koordynacji procedur odwoławczych przy udzielaniu zamówień publicznych8, gruntownie znowelizowane na 94mocy dyrektywy Rady i Parlamentu Europejskiego 2007/66 z 11.12.2007 r. w sprawie poprawy skuteczności procedur odwoławczych9 wyznaczająca standardy tzw. odpowiedzialności skutecznej.   Sprawy rozpatrywane przed KIO mają niewątpliwie charakter spraw cywilnych, ponieważ z jednej strony odnoszą się one do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zmierzającego do zawarcia umowy cywilnoprawnej (art. 2 pkt 7a PZP), natomiast z drugiej postępowanie to prowadzi zamawiający na zasadzie równorzędności stron, z całkowitym wyłączeniem jakiegokolwiek władztwa administracyjnego10. Spory zaistniałe w toku przetargu lub innego postępowania o udzielenie zamówienia nabierają zatem charakteru właściwego dla sporów przedumownych11. Ułatwia to kwalifikację prawną czynności i rozwiązywanie wielu trudnych kwestii proceduralnych. Ustawowe wymogi odwołania   Zgodnie z art. 180 ust. 4 PZP postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od wniesienia odwołania do Prezesa KIO. Stanowi ono formalny wyraz swoistego powództwa wykonawcy, wnoszonego do organu władzy publicznej przeciwko zamawiającemu, określa bowiem konkretne żądanie (roszczenie) o skorygowanie uchybienia popełnionego przez zamawiającego w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wniesienie odwołania jako czynność procesowa rządzi się określonymi prawami i wymogami,...