Abstrakt

Okres porozbiorowy  Pierwsze fragmentaryczne regulacje poświęcone zamówieniom publicznym, towarzyszące reformom Sejmu Wielkiego, związane z zasadami funkcjonowania budżetu państwa, nie zdołały się utrzymać z uwagi na ingerencję obcych mocarstw. U schyłku I Rzeczypospolitej zdołano wdrożyć właściwie tylko podstawowe zasady ewidencji wydatków na zamówienia rządowe i usprawnić wyraźnie ich kontrolę2. Nie udało się natomiast wprowadzić ofertowo eliminacyjnego sposobu ich udzielania ani żadnych szczególnych rozwiązań chroniących efektywność wydatków budżetowych, a nawet umocnić zasadę pacta sunt servanda w zakresie kontraktów zawieranych na cele publiczne. Do końca państwowości polskiej zamówienia publiczne udzielane i realizowane były na zasadach ogólnych. Jedynie w sferze bardziej zdecentralizowanych zamówień samorządowych stosowano niekiedy niewiążące procedury sondażowe lub nawiązywano do obcych rozwiązań licytacyjnych.  Krótki okres funkcjonowania Księstwa Warszawskiego3 nie przyniósł przełomu. Tak jak u schyłku Rzeczypospolitej na obszarze Księstwa zamówienia podlegały ogólnym zasadom prawa cywilnego. Nie udało się przejąć na trwałe francuskich procedur licytacyjnych. W ogóle brak było przepisów przewidujących jakiekolwiek obligatoryjne procedury przedumowne, o charakterze wiążącym. Obowiązywały co najwyżej akty instrukcyjne, którym towarzyszył tradycyjny wymóg udzielania zamówień wyłącznie wiarygodnym dostawcom (wykonawcom), zdolnym do należytego wykonania umowy, po cenach rynkowych. Jedynie aprowizacja armii francuskiej odbywała się na zasadach prawa francuskiego, choć w czasie działań wojennych stosowano także rekwizycje.3  Duże zmiany łączyły się jednak z wprowadzeniem w 1807 r. Kodeksu Napoleona (dalej jako: KN) i reform administracyjnych4. Doszło przede wszystkim do wyraźnego zaostrzenia nadzoru finansowego i zastosowania rozmaitych usprawnień organizacyjnych, skutkujących wyraźną poprawą efektywności wydatków publicznych5. Na wzór francuski rok finansowy rozpoczynał się 1 czerwca i trwał do 31 maja roku następnego. Każdy minister sporządzał projekt planu „według etatu swojego wydziału”, natomiast Rada Stanu wnosiła do Sejmu projekt całego budżetu Księstwa do 15 kwietnia każdego roku. Ministrowie obowiązani byli przedstawiać Radzie „rachunki kwartalne i raporta o stanie swojego wydziału”. Zamówień rządowych udzielali ministrowie działający pod bezpośrednim zwierzchnictwem Księcia Warszawskiego lub ustanowieni przez nich pełnomocnicy, a także dyrekcje specjalne, w granicach wydatków wynikających z budżetu. Stosunkowo dużymi uprawnieniami dysponował minister spraw wewnętrznych, który administrował dobrami narodowymi, drogami, kanałami, szpitalami, więzieniami i innymi urządzeniami publicznymi, dozorował kopalnie, fabryki i manufaktury rządowe, odpowiadał za budownictwo publiczne, a nawet sprawował nadzór finansowy nad „użyciem kas departamentowych i gminnych”. O wiele skromniejsze uprawnienia majątkowe przysługiwały ministrowi skarbu oraz ministrowi wojny (aprowizacja). W departamentach urzędowali prefekci oraz komendanci wojskowi, a w powiatach – podprefekci mianowani przez Księcia, natomiast rady departamentowe i powiatowe opiniowały wydatki, zwłaszcza majątkowe6. W szczególności prefekci nadzorowali w terenie budownictwo krajowe i usługi publiczne świadczone na rzecz mieszkańców departamentów, w tym – czuwali nad budową i utrzymaniem dróg, mostów oraz rzek, domów pocztowych i gościnnych, a także wszelkiego rodzaju komunikacji. Z zatrudnieniem wyższego urzędnika rządowego łączył się obowiązek sprawdzenia jego kwalifikacji7. Samorządy miejskie reprezentowane były przez burmistrzów, mianowanych jednak przez Księcia, natomiast wiejskie przez wójtów mianowanych przez prefektów, działających w granicach planów wydatków opiniowanych przez rady miejskie lub wiejskie8.   Wyraźny wzrost ilościowy zamówień publicznych nastąpił pod wpływem zwiększenia dochodów podatkowych i z mienia narodowego oraz z tytułu pożyczek. Wprowadzono przede wszystkim nowe podatki, cła i opłaty (akcyza, podatek od rzezi zwierząt, opłaty od propinacji i papieru stemplowego) oraz usprawniono (kataster) ściągalność tradycyjnych podatków: łanowego, podymnego, kwarcianego i tzw. ofiary 24. grosza z dóbr ziemiańskich i duchownych9. Część świadczeń na potrzeby wojska pozyskiwano w drodze rekwizycji 4w trybie administracyjnym, za odszkodowaniem. Prywatne roszczenia z tego tytułu zaspakajano stosunkowo długo, jeszcze w okresie Królestwa Kongresowego. Na pozostałych ziemiach wschodnich pozostających pod panowaniem Rosji stosowano dawne prawo polskie oraz statut litewski, zastąpione ostatecznie dopiero w 1840 r. rosyjskim zwodem praw, zestawionym w 1835 r. (tom X, cz. I)10.   Nad rzetelnością i gospodarnością wydatkowania środków publicznych czuwała Główna Izba Obrachunkowa powołana dekretem Księcia Warszawskiego z 14.12.1808 r.11 Zajmowała się ona przede wszystkim rewizją rachunków przedkładanych w zestawieniu rocznym wszystkich rodzajów kas publicznych, jeśli roczne rozchody przekraczały 500 zł. Wyjątek dotyczył jednak rachunków kas wojskowych, przedkładanych do weryfikacji Ministerstwu Wojny. Kryteria rewizji wydatków były stosunkowo proste: „czy w biegu roku taka summa wydana została z kassy, jaka podług etatu wydana bydź miała, czy tylko na ten przedmiot obróconą została na któren przeznaczoną była; czy w przepisanym czasie; czy w przepisanym gatunku monety; czy każdy artykuł wydatku jest upoważniony przyzwoitą autoryzacją; czy li do każdego uczynionego wydatku kwity i annexa znaydują się” (art. 45 dekretu). Przekroczenie zaplanowanej kwoty wydatku wymagało zgody Księcia. Według art. 32 dekretu Izba „o dostrzeżonym, przy którym rachunku deficycie, fałszu lub innem jakiem zdzierstwie, i zmarnowaniem grosza publicznego, uwiadomi natychmiast ministra właściwego i nam (Księciu – podkr. Autora) rapport uczyni”.  Proklamowane przez Napoleona 21.7.1807 r. Wolne Miasto Gdańsk, faktycznie przekształcone w garnizon armii francuskiej, funkcjonowało według rozwiązań statutowych sprzed 1791 r. Utworzono jednak urząd gubernatora, podległego bezpośrednio cesarzowi Francuzów. W podzielonym na 5 kwartałów Mieście najważniejszym organem był Senat, administrację sprawował gubernator oraz Trzeci Wydział (Ordynek), a w kwartałach i okręgach podmiejskich działali burmistrzowie12. Budżet Miasta przedstawiał się skromnie, z uwagi na wysokie kontrybucje wojenne nałożone przez Francuzów. Zamówień publicznych udzielano według prawa polskiego, natomiast w zakresie zaopatrzenia licznych oddziałów wojskowych (blisko 40 tys. żołnierzy) stosowano procedury francuskie. Wolne Miasto upadło w wyniku rosyjskiego oblężenia w listopadzie 1813 r.  Zgodnie z oktrojowaną konstytucją Królestwa Polskiego z 27.11.1815 r. administracja krajowa podlegała namiestnikowi carskiemu, który zatwierdzał roczny budżet Królestwa13, a od 1826 r. Radzie Administracyjnej. Za rządowe zamówienia publiczne odpowiadali ministrowie i komisje rządowe, a także podległe dyrekcje generalne. W województwach działały komisje wojewódzkie z komisarzami, którzy kierowali tzw. wydziałami (np. skarbowymi). Wykonawcami poleceń komisji byli komisarze obwodowi współdziałający z wojskiem 5w zakresie zakwaterowania i bieżącego zaopatrzenia14. Funkcjonująca w latach 1816-1866 Najwyższa Izba Obrachunkowa kontrolowała wydatki (rachunki) organów i instytucji dysponujących środkami publicznymi, a także kierowała kontrolą skarbową. Na mocy statutu organicznego z 26.2.1832 r. doszło do dalszej centralizacji administracji15. Wkrótce jednak województwa zastąpiono guberniami z zarządami, a zamiast obwodów wprowadzono powiaty z naczelnikami. W miastach działali mianowani odgórnie burmistrzowie z ławnikami, a w gminach wiejskich – wójtowie. Jedynie w Warszawie i miastach wojewódzkich administrację lokalną sprawował urząd municypalny z prezydentem na czele z 4 radnymi i 4 ławnikami z głosem doradczym, podlegający bezpośrednio rządowej komisji spraw wewnętrznych i policji16. Bieżącą obsługę zamówień publicznych pełnił wydział skarbowy i kas miejskich gospodarujący dochodami z podatków miejskich i opłat (tzw. brukowe) oraz z dotacji ze skarbu publicznego. Po upadku powstania styczniowego rozpoczęła się stopniowa likwidacja odrębności Królestwa. W 1868 r. zniesiono ostatecznie odrębną administrację tworząc 5 guberni z mianowanymi odgórnie gubernatorami, zwiększono też liczbę powiatów z naczelnikami17. W 1874 r. stanowisko namiestnika Królestwa zastąpiono stanowiskiem generał-guberbatora warszawskiego pełniącego jednocześnie funkcję dowódcy okręgu wojskowego (obejmującego całe Królestwo), pośredniczącego w stosunkach administracji gubernialnej z rządem centralnym. Odrębność zachował jednak samorząd wiejski w gromadach z sołtysami i w gminach miejsko-wiejskich z wójtami, wybieranymi przez zgromadzenia lokalne18. Na samorząd miejski nie było carskiego przyzwolenia. Magistrat Warszawy podlegał generał-gubernatorowi i ministrowi spraw wewnętrznych Rosji. Zamówień finansowanych z funduszy miejskich udzielał prezydent, wydział budowlany i wydział zaopatrzenia19. Weryfikacją preliminarzy wydatkowych i kosztorysów zajmował się specjalny komitet miejski złożony z gubernatora, prezydenta i innych wyższych urzędników państwowych.  Zamówień publicznych na obszarze Królestwa udzielano według przepisów instrukcyjnych20. O szerszym zastosowaniu procedur licytacyjnych brak danych. Umowy o zamówienia publiczne podlegały przepisom obowiązującego – aż do odzyskania niepodległości – Kodeksu Napoleona z wyłączeniem jednak prawa osobowego (ks. I), zastąpionego w 1825 r. kodeksem cywilnym Królestwa Polskiego21. Na pozostałych ziemiach wschodnich 6włączonych do Rosji obowiązywało dawne prawo polskie i statut litewski, zastąpione w 1840 r. rosyjskim zwodem praw z 1835 r. (t. X, cz. I), a potem rozwinięte jego wersje z 1881 r. oraz z 1900 r.22 Według art. 696-698 zwodu praw skarb państwa pozostający pod zwierzchnictwem...