Abstrakt

Wyrok TK z 12.12.2011 r., P1/11  Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu, z udziałem Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie 12.12.2011 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi:  czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 30c ust. 1 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?  orzekł: 1. Art. 5 pkt 11 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241) przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. 3. Art. 30c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji.  Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.  Ponadto postanowił:  na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1.8.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.65UzasadnienieI  1. Art. 5 pkt 11 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: ustawa o polityce rozwoju, zaskarżona ustawa) zawiera definicję legalną „systemu realizacji”. W myśl tego przepisu, systemem realizacji w rozumieniu ustawy są „zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3” ustawy o polityce rozwoju (tj. projektów dofinansowywanych w ramach projektu operacyjnego, wyłonionych w drodze konkursu).  Zgodnie z art. 30b ust. 1 tej ustawy, wnioskodawca w przypadku negatywnej oceny projektu, po otrzymaniu informacji o wynikach oceny, „może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych”; w takim przypadku w pisemnej informacji o wynikach oceny projektu „właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść”. Art. 30b ust. 2 tej ustawy zastrzega przy tym, że „system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie”.  Natomiast art. 30c ust. 1 ustawy o polityce rozwoju wskazuje, że „po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego […] wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi” (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: PPostAdmU).  2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd pytający) postanowieniem z 8.10.2010 r. (data wpływu: 6.12.2010 r.) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 30c ust. 1 ustawy o polityce rozwoju są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji. W odpowiedzi na zarządzenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 14.12.2010 r. zakres pytania prawnego został doprecyzowany postanowieniem z 3.1.2011 r. [...].  Stan faktyczny w sprawie rozpatrywanej przez sąd pytający, na tle której zostało zadane pytanie prawne, przedstawiał się następująco:  Wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007–2013. Jego wniosek został 6612.7.2010 r. odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu nieuzupełnienia braków w terminie. Protest wnioskodawcy przeciwko tej decyzji został oddalony przez Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą nr 1272/10 z 17.8.2010 r. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji powołał m.in. art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o polityce rozwoju. Wnioskodawca wniósł skargę na powyższą uchwałę do WSA w Łodzi, zarzucając Zarządowi Województwa Łódzkiego naruszenie art. 30b ustawy o polityce rozwoju w związku z § 14 pkt 9 i 12 regulaminu konkursu (stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego z 26.1.2010 r. nr 113/10) oraz § 14 pkt 9 i § 14 pkt 2 regulaminu konkursu, przejawiające się m.in. w błędnej wykładni zasad obliczania terminów uzupełniania braków formalnych wniosku o dofinansowanie z programu operacyjnego.  Lakoniczne uzasadnienie pytania prawnego, zawarte w obu postanowieniach WSA w Łodzi, koncentruje się na następujących stwierdzeniach:  Odnośnie do art. 5 pkt 11 ustawy o polityce rozwoju sąd pytający wyjaśnił, że przepis ten stanowi samodzielny przedmiot kontroli, mimo że w uzasadnieniu pytania prawnego powołano go także w związku z art. 20 ust. 2 zakwestionowanej ustawy. W świetle tej regulacji, wszystkie zasady programu operacyjnego są ustalane w formie systemów realizacji. Systemy realizacji nie są źródłem ani powszechnie obowiązującego prawa polskiego, ani też prawa UE. Równocześnie określają one prawa i obowiązki jednostek, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia art. 87 Konstytucji i zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Dodatkowo, systemy realizacji są przyjmowane przez instytucje zarządzające na podstawie blankietowego upoważnienia zawartego w zaskarżonej ustawie (art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy o polityce rozwoju), niezawierającego żadnych wytycznych merytorycznych. W tym zakresie można art. 5 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o polityce rozwoju postawić zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji). Sąd pytający stwierdził, że instytucje zarządzające realizują politykę rozwoju nie na podstawie prawa, a poza jego granicami, a więc z pogwałceniem art. 7 Konstytucji. Obowiązek działania przez organ administracji na podstawie systemu realizacji ogranicza dodatkowo także prawo do sądu w sposób sprzeczny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd administracyjny, działający w granicach art. 184 Konstytucji, nie może bowiem konstruować sądowego wzorca kontroli działalności organów administracji z wykorzystaniem aktów, które nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. W tym kontekście sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 37 zakwestionowanej ustawy wyłącza stosowanie przepisów ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: KPA).  Jeżeli zaś chodzi o art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o polityce rozwoju, to WSA w Łodzi podniósł, że w świetle tego przepisu wszystkie elementy precyzujące środek odwoławczy i warunki umożliwiające skorzystanie z niego powinny być uregulowane w systemie realizacji, a więc poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Stanowi to naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji z analogicznych powodów, jak w wypadku art. 5 pkt 11 zakwestionowanej ustawy.67  Także prawo skargi do sądu administracyjnego, wynikające z art. 30c ust. 1 zaskarżonej ustawy, jest uzależnione od zajścia zdarzeń określonych w systemie realizacji. Może to prowadzić do dowolności w rozumieniu przesłanki wyczerpania środków odwoławczych i podważać „gwarancyjną funkcję tworzenia prawa”. W rezultacie, sądowa kontrola działań instytucji staje się „iluzoryczna”. Rozwiązanie to jest sprzeczne z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji.  W opinii sądu pytającego, żaden z zakwestionowanych przepisów nie może zostać zaakceptowany z punktu widzenia reguł demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i zasad dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Domaganie się przez ustawodawcę, by organy władzy publicznej działały na podstawie aktów niebędących źródłami powszechnie obowiązującego prawa, jest także sprzeczne z art. 7 Konstytucji.  Uzasadniając związek funkcjonalny między przedmiotem pytania prawnego i sprawą zawisłą przed sądem pytającym, WSA w Łodzi stwierdził, że rozstrzygnięcie przedstawionych wątpliwości ma „bezpośrednie znaczenie” dla rozpoznania tej sprawy. W wypadku ich potwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, sąd pytający będzie zobligowany do rozważenia, czy i według jakich zasad dokonać oceny legalności rozstrzygnięcia zakwestionowanego skargą. Potwierdzenie konstytucyjności zaskarżonych rozwiązań spowoduje natomiast, że sąd administracyjny będzie oceniał zasadność zarzutów skargi, weryfikując postępowanie konkursowe i podjęte rozstrzygnięcia pod względem zgodności z regulaminem konkursu.  W końcowej części uzasadnienia postanowienia z 3.1.2011 r. WSA w Łodzi podkreślił ponadto, że podziela argumentację zawartą w pytaniu prawnym WSA w Warszawie z 3.2.2010 r., sygn. V SA/Wa 1613/09 (w Trybunale Konstytucyjnym nadano mu sygn. P 9/10).  3. Marszałek Sejmu w piśmie z 23.3.2011 r. przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że: art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i art. 30c ust. 1 ustawy o polityce rozwoju w zakresie, w jakim przekazują do uregulowania w aktach niemających charakteru źródeł powszechnie obowiązującego prawa procedurę naboru projektów, są zgodne z art. 2 i są niezgodne z art. 87 Konstytucji; art. 30c ust. 1 zaskarżonej...