Abstrakt

Wprowadzenie, rys historyczny  Umowa ramowa to porozumienie, które tworzy ramy prawne dla trwałego współdziałania stron przy zawieraniu i realizacji wielu powtarzalnych umów. Brak danych naukowych co do jej początków, prawdopodobnie sięga ona odległych czasów, skoro stanowi istotny instrument obligacyjny umożliwiający długoterminową współpracę gospodarczą. W polskiej praktyce umowa ramowa najsilniej rozwinęła się w poprzednim okresie ustrojowym w ramach kooperacji produkcyjnej pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej1. Zaznaczyła się również w stosunkach gospodarczych Wschód-Zachód, zwłaszcza w międzynarodowych transakcjach kompensacyjnych oraz w stosunkach wyłącznej koncesji handlowej w eksporcie2. Dostrzeżona przez doktrynę nie doczekała się jednak rozwiniętej regulacji ustawowej3.   Czasy późniejsze charakteryzowały się odejściem od umowy ramowej, co pokrywało się okresową destabilizacją stosunków gospodarczych w okresie przemian ustrojowych oraz społeczno-gospodarczych. Od pewnego czasu można jednak zaobserwować jej powolne odrodzenie4.3  Wzrost zainteresowania umową ramową ma też związek z rozwojem i europeizacją zamówień publicznych. W następstwie dobrowolnego5 wdrożenia do ustawy z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych6 przepisów art. 32 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31.3.2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi7 po latach normatywnego niebytu instytucja umowy ramowej ponownie znalazła swoje ustawowe zakotwiczenie. Sięgnięcie przez polskiego ustawodawcę po instrument umowy ramowej jest ze wszech miar uzasadnione i godne aprobaty. Wykorzystanie tej techniki pozwala na znaczne przyspieszenie i uproszczenie procesu zawierania umów w połączeniu z wyraźnymi oszczędnościami biurokratycznymi wynikającymi z uniknięcia rozbudowanych procedur udzielania zamówień jednostkowych, a także na stabilizację stosunków pomiędzy stronami w dłuższym horyzoncie czasowym8. Korzyści te zostały dawno dostrzeżone w większości państw Unii Europejskiej, gdzie umowy ramowe stanowią prawie 15% (w ujęciu ilościowym) i 25% (w ujęciu wartościowym) udzielonych zamówień publicznych9. Natomiast podejście rodzimej praktyki do tego instrumentu jest wciąż wyjątkowo ostrożne i zachowawcze. W Polsce w 2010 r. na 189 919 udzielonych zamówień publicznych ogółem zawarto jedynie 82 umowy ramowe10.   Nie ma jednego wyjaśnienia, dlaczego wykorzystanie techniki umowy ramowej w zamówieniach publicznych jest u nas tak nikłe. Wielu spośród znawców prawa podkreśla, że obecna fragmentaryczna regulacja prawna umowy ramowej w PZP nie jest zadowalająca11. Z pewnością cierpi na tym praktyka, stosowanie przepisów dotyczących umowy ramowej sprawia znaczne trudności12. Gdy jednak zestawimy rodzimą regulację z odpowiednimi regulacjami innych państw UE, to okaże się, że we wszystkich kluczowych krajowych systemach prawnych przepisy art. 32 dyrektywy 2004/18/WE zostały odwzorowane w zbliżony sposób i wszędzie lakoniczność ustawodawcy europejskiego pociąga za sobą podobne kłopoty i wątpliwości13.4  Problem nie sprowadza się więc tylko do niejasnych przepisów. Decydujący wydaje się brak dostatecznej wiedzy na temat działania umowy ramowej. Zachęca to do podjęcia tematyki, której doniosłość praktyczna jest dość oczywista. Brak orzecznictwa14 i innych podobnych źródeł zmusza do przeprowadzenia badań empirycznych. Niniejszy artykuł zmierza do naszkicowania obrazu umowy ramowej w zamówieniach publicznych przy wykorzystaniu wyników sondażowego przeglądu treści projektowanych aktów tego rodzaju w praktyce ostatnich lat. Analizą objęto 40 formularzy umownych, udostępnianych na stronach internetowych instytucji zamawiających jako część SIWZ, według następującego układu:  5 – usługi w zakresie telefonii komórkowej,  5 – dostawa sprzętu i/lub oprogramowania informatycznego,  4 – usługi w zakresie organizacji imprez lub podróży,  3 – usługi w zakresie publikowania i drukowania,  3 – roboty remontowe i budowlane,  2 – dostawa części zamiennych,  2 – dostawa materiałów eksploatacyjnych,  2 – usługi konsultacyjne w zakresie zarządzania,  2 – usługi w zakresie napraw/remontów urządzeń,  2 – usługi wyceny nieruchomości,   1 – dostawa elementów do sieci cieplnej,  1 – dostawa artykułów spożywczych,  1 – usługi prawnicze,  1 – usługi doradztwa finansowego związane ze sprzedażą papierów wartościowych,  1 – usługi inżynieryjne,   1 – usługi projektowania budowlanego,   1 – usługi w zakresie badań archeologicznych,  1 – usługi przygotowywania i dostarczania posiłków,  1 – usługi transportu kolejowego,  1 – usługi leśne.  Analizowane projekty umów zostały wybrane w sposób przypadkowy, nie stosowano żadnych kryteriów doboru próby. Trzydzieści spośród badanych umów stanowiły umowy zawierane przez zamawiających tzw. klasycznych (ministerstwa i urzędy centralne, agencje państwowe oraz jednostki samorządu terytorialnego). Pozostałe umowy (10) były zawierane przez przedsiębiorstwa działające w sektorach użyteczności publicznej.5Umowa ramowaDefinicja umowy ramowej  Zgodnie z legalną definicją umowa ramowa jest czynnością typu umownego zawartą między zamawiającym a jednym lub większą liczbą wykonawców, której celem jest ustalenie warunków dotyczących zamówień publicznych, jakie mogą zostać udzielone w danym okresie, w szczególności cen i jeżeli zachodzi taka potrzeba, przewidywanych ilości (art. 2 pkt 9a PZP). Umowa ramowa może więc przybrać postać: umowy zawartej pomiędzy zamawiającym a jednym wykonawcą albo pomiędzy zamawiającym a większą liczbą wykonawców. Niewątpliwie w pierwszym ujęciu ma ona charakter dwustronnej czynności prawnej. Natomiast pada ważne pytanie o to, czy umowa ramowa zawarta z wieloma wykonawcami jest umową wielostronną. Kwestia ta nie została dotychczas wyjaśniona w piśmiennictwie w przekonujący sposób. R. Szostak traktuje ją jako porozumienie wielostronne, choć bez bliższego uzasadnienia. Odmienny pogląd, iż umowa ramowa zawarta z kilkoma wykonawcami nie jest umową wielostronną, tylko szeregiem umów dwustronnych, wyrazili w piśmiennictwie J. Baehr15 oraz G. Wicik i P. Wiśniewski16. Reszta autorów znacząco pomija ten problem. Również i analiza treści projektowanych umów nie przyczynia się do jednoznacznego wyjaśnienia tego problemu. Wprawdzie stwierdza się, że nawet wówczas, gdy planowano zawarcie umowy ramowej z wieloma wykonawcami, najczęściej badane formularze miały być podstawą dla dwustronnych umów z poszczególnymi wykonawcami. Czasem jednak otrzymywały one również konstrukcję umowy wielostronnej, obejmującej wszystkich wykonawców. Żadne z tych dwóch podejść nie zaznaczyło się jako dominujące. Model umowy ramowej  Badanie projektowanych umów wskazuje na wytworzenie się pewnego typowego modelu umowy ramowej. Obejmuje on: ogólne określenie przedmiotu umowy ramowej, określenie niektórych postanowień umów jednostkowych, określenie trybu (procedury) zawierania umów jednostkowych, postanowienia, z których wynika obowiązek przestrzegania uzgodnionych warunków umownych i/lub obowiązek kontraktowania, postanowienia, z których wynika obowiązek realizacji zawartych umów jednostkowych, ustalenie zasad wzajemnej współpracy stron umowy ramowej, ustalenie zasad wzajemnej odpowiedzialności stron umowy ramowej za niedotrzymanie jej warunków, określenie zasad zakończenia umowy ramowej.6Przedmiot umowy ramowej  W preambule do umowy lub jednym z pierwszych jej postanowień zamieszcza się zwykle ogólny opis przedmiotu umowy ramowej. Wyłania się tutaj pytanie: co jest przedmiotem umowy ramowej? Poglądy na tę kwestię wyrażane w piśmiennictwie różnią się między sobą. Powodem braku jednolitości stanowisk jest pewna chwiejność terminologiczna. Doktryna używa bowiem terminu „umowa ramowa” na oznaczenie dwóch różnych co do jurydycznej treści konstrukcji. Przeważająca część przedstawicieli nauki łączy pojęcie umowy ramowej z długoterminową umową przygotowawczą jako wyodrębnionym w praktyce, choć przybierającym rozmaite postacie typem porozumienia przedkontraktowego17. Wspólną cechą tych umów jest organizowanie procesu zawierania umów definitywnych (jednostkowych, realizacyjnych, wykonawczych) na z góry określonych warunkach. Ustalają one warunki zawierania pomiędzy stronami późniejszych umów jednostkowych (tryb i formę) oraz wyznaczają niektóre elementy treści tych umów18. Bywa jednak i tak, że termin „umowa ramowa” jest wiązany z ramową postacią umowy definitywnej19. Ramowa umowa definitywna20 zobowiązuje strony do spełnienia świadczeń o bezpośredniej doniosłości gospodarczej w sposób ostateczny, ale jedynie ramowy. Na przykład strony nie określają wszystkich warunków umów sprzedaży lub dostawy, zastrzegając prawo określenia w terminach późniejszych rozmiarów poszczególnych świadczeń częściowych, terminu spełnienia każdego z nich lub właściwości towaru i miejsca wydania21. Jest to jednak tylko precyzowanie postanowień już zawartej umowy, wedle sposobów określonych przez strony, nie zaś jej stopniowe zawieranie22. Przyjmuje się, iż przypadek umowy ramowej konkretyzowanej ostatecznie w odpowiednim akcie wykonawczym stanowi jeden z przypadków tzw. oznaczalności przedmiotu zobowiązania23. Przedmiotem ramowej umowy definitywnej jest więc świadczenie o bezpośredniej...