Abstrakt
W trakcie procesu budowlanego, w tym choćby na etapie wydawania pozwolenia na budowę, jednym z kluczowych elementów jest odniesienie się do aktów planistycznych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej PrBudU), starosta (odpowiednio prezydent miasta na prawach powiatu) sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to etap realnego zastosowania narzędzi planistycznych. Również z tego powodu dobrze jest znać aktualne orzecznictwo, zwłaszcza to, które można odnieść do trudnej kwestii związanej z wykładnią planu miejscowego.
W pierwszej kolejności należy za NSA (wyrok z 18.1.2019 r., II OSK 606/18, Legalis) podkreślić, że wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z planem stanowi rażące naruszenie prawa. Jeśli dla ustalenia zgodności z planem ma znaczenie rodzaj projektowanego obiektu budowlanego, to w ramach badania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 PrBudU, organ administracji ma obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu. Jest oczywiste, że od szczegółowej kontroli nie zwalnia organu ustalenie samej nazwy obiektu podanej w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę. Tego rodzaju obowiązek jest jednym z najważniejszych przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wymagać to będzie zróżnicowanych analiz, w tym dosyć trudnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to o tyle trudne, że w planie operuje się bardzo często nieostrymi z perspektywy prawnej terminami urbanistycznymi. WSA w Łodzi (wyrok z 2.3.2018 r., II SA/Łd 7/18, Legalis) zaznaczył, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne, i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu. Miejscowy plan zawiera w sobie pewne ustalenia, będące przepisami prawa lokalnego obowiązujące powszechnie, które mogą przybrać postać:
1) nakazu – przepisu określającego jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; 2) zakazu – przepisu określającego jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie – przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych do tych kategorii, które są niedopuszczalne.
Prócz treści normatywnych, w planie mogą wystąpić także treści związane z planem w postaci:
1) informacji, 2) prognoz i założeń, 3) kierunków polityki przestrzennej, 4) postulatów, 5) uzasadnienia, 6) wyjaśnień.
Nie budzi wątpliwości, że organ przy wykładni planu miejscowego musi rozróżniać poszczególne jego części (a dla autorów planu ważnym zadaniem jest ich precyzyjne wyodrębnienie). Jak wskazano bowiem powyżej, błędna ocena organu może skutkować późniejszym podważeniem wydanej decyzji.