Abstrakt

Analiza szeregu wydawanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, że zarówno organy I instancji, jak i samorządowe kolegia odwoławcze wydając decyzje o warunkach zabudowy odnosząc się do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej BrakMPZPZagTerR) w sposób wadliwy interpretują ten przepis.
Należy zwrócić uwagę, że przepis ten wskazuje jedynie na konieczność wyznaczania wskaźnika nowej zabudowy „na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego”, a nie jak częstokroć przyjmują organy – w wysokości równej średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym, czy też w wartości maksymalnej równej średniej arytmetycznej. To, że organ rozpoznający wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien wyznaczać wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, nie powinno determinować określenia jedynej dopuszczalnej wartości wskaźnika dla nowej zabudowy w tej wysokości. Takie podejście w sposób istotny ingerowałoby w konstytucyjne prawo własności, jak również wynikającą z art 6 ust. 2 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej ZagospPrzestrzU) zasadę wolności zagospodarowania terenu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustanowione w art. 6 ust. 2 ZagospPrzestrzU prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo, ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ZagospPrzestrzU wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z 24.4.2012 r., II OSK 229/11). Z powyższego wynika, że również treść § 5 ust. 1 BrakMPZPZagTerR powinna w razie wątpliwości być rozstrzygana na korzyść inwestora. Takiej wykładni nie przeczy przy tym treść § 5 ust. 2 BrakMPZPZagTerR, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W wyjątkowych bowiem sytuacjach wskaźnik zabudowy może być bowiem określony na poziomie znacząco odbiegającym od średniego wskaźnika w danym obszarze. Nie chodzi przy tym o sytuację, gdy wskaźnik zabudowy wyznacza się w granicach zbliżonych do średniej występującej w obszarze, lecz do sytuacji wyjątkowych, gdzie uzasadnionym jest odstąpienie od wyznaczania wskaźnika zbliżonego do średniej.