Abstrakt
W wyroku z 18.12.2014 r. (K 50/13) Trybunał Konstytucyjny ostatecznie wypowiedział się w sprawie zgodności zakwestionowanej regulacji ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: ZagospPrzestrzU) z Konstytucją. Przepis ustawy poddany badaniu TK Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisu art. 36 ust. 1 ZagospPrzestrzU z ustawą zasadniczą. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem: „Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części”.Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego artykułu: „Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają”. Wątpliwości w zakresie konstytucyjności obowiązującego przepisu dotyczyły zbadania przez TK, czy w zakresie, w jakim w razie przeznaczenia danej nieruchomości na cele publiczne zarówno w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie obowiązującym w dniu 1.1.1995 r., realizacja przewidzianych w tym przepisie roszczeń wymagająca wykazania zmiany w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości lub jej dotychczasowego przeznaczenia jest zgodna z:
1) art. 64 ust. 2 („Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”) w zw. z art. 32 ust. 1 („Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”) Konstytucji; 2) art. 64 ust. 2 („Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”) w zw. z art. 31 ust. 3 („Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”) Konstytucji; 3) oraz z art. 64 ust. 2 („Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”) w zw. z art. 2 („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”) Konstytucji; 4) art. 1 („Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”) Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.W związku z wpływającymi skargami RPO zdecydował się powrócić do problemu tzw. „nieruchomości zamrożonych inwestycyjnie” przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1.1.1995 r. Zastrzeżenia Rzecznika odnośnie konstytucyjności przepisu poddanego badaniu TK dotyczyły sposobu uregulowania sytuacji wieloletniej rezerwacji gruntów na cele publiczne, których realizacji, z różnych względów, praktycznie zaniechano bądź odsunięto je w bliżej nieokreśloną przyszłość. W ocenie wnioskodawcy, w sytuacjach gdy blokada inwestycyjna gruntów utrzymywana jest także przez aktualne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (a więc uchwalone już po dniu 1.1.1995 r.), ich właściciele pozbawieni są jakichkolwiek rekompensat z tytułu aktualnie istniejącego ograniczenia ich prawa. Powyższe wynika z konstrukcji przewidzianych w zaskarżonym przepisie przesłanek powstania roszczeń odszkodowawczych oraz roszczenia o wykup. Zdaniem RPO, rozwiązanie takie skutkuje naruszeniem konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności. Do zaskarżenia regulacji art. 36 ust. 1 ZagospPrzestrzU skłoniła przy tym Rzecznika zmieniona sytuacja faktyczna i prawna, w tym również – jak podkreślono – narastająca liczba orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu wydawanych w sprawach na tle zakwestionowanego przepisu. Wyroki ETPC potwierdziły przy tym systemowe naruszanie przez Polskę regulacji Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Mimo zaś wielokrotnych interwencji RPO wskazujących na koniczność zmian prawnych, ustawodawca zaniechał jakichkolwiek działań zmierzających do usunięcia naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W ocenie wnioskodawcy, w przypadkach wieloletniego zarezerwowania prywatnych nieruchomości na cele publiczne nie może być uznany za zgodny z Konstytucją przepis, który uzależnia wykupienie nieruchomości nie nadającej się do wykorzystania przez właściciela od tego, czy ostatnio uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, czy jedynie je utrzymuje. Już samo bowiem uzależnienie powstania roszczeń (o wykup bądź roszczeń odszkodowawczych) od wykazania owej „zmiany” – zdaniem RPO – jest niezgodne z Konstytucją. Wprowadzenie zaś ustawowej przesłanki dochodzenia roszczeń dyskryminuje określoną kategorię właścicieli, pozbawiając ich tym samym ochrony prawnej. Jak wyjaśniał Rzecznik, w przypadku bowiem właścicieli nieruchomości „zamrożonych” przez dawne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wymóg wykazywania, iż uchwalenie planu nie tylko głęboko ingeruje w wykonywanie prawa własności, ale że również dodatkowo musi nastąpić zmiana w stosunku do dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości, jest niekonstytucyjny, z uwagi na jego nieracjonalność, nieproporcjonalność i dalece posuniętą niesprawiedliwość. Brak jest bowiem – co podkreślał RPO – jakiegokolwiek konstytucyjnie uzasadnionego powodu, dla którego należałoby uznać za uzasadnione przyznanie właścicielowi, którego działkę w roku 2004 czy 1995 przeznaczono na cel publiczny, dotąd niezrealizowany (np. rozbudowę magistrali kolejowej w szerszych granicach niż planowane wcześniej), roszczenia o jej wykup, podczas gdy jego sąsiada, którego działkę w identycznym celu (budowy tej samej trasy kolejowej) „zamrożono” rok czy piętnaście lat wcześniej – i celu tego również nie zrealizowano – takiego roszczenia pozbawiać. Obie sytuacje charakteryzują się bowiem tożsamością stanu faktycznego, tj. skutkują istnieniem trwałej niemożności zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości dla własnych celów, w szerokich granicach zakreślonych treścią art. 140 KC. Stąd dla ich oceny nie może mieć wpływu okoliczność zupełnie przypadkowa, a więc opierająca się jedynie na ustaleniu w jakim czasie ograniczenie to wprowadzono, co jest tym bardziej uzasadnione, iż na ziszczenie się wskazanej w ten sposób przesłanki właściciel nie miał żadnego wpływu. Jeżeli zaś przesłanka ta ma być w ogóle brana pod uwagę, to odwołując się do zasad sprawiedliwości społecznej praworządnego państwa, w ocenie Rzecznika niewątpliwie na większą ochronę powinni zasługiwać ci właściciele nieruchomości, co do których okres naruszenia ich praw trwa dłużej, gdyż dłużej ograniczenia te muszą znosić. Tymczasem, jak podkreślał Rzecznik, to właśnie tym właścicielom zakwestionowana regulacja odbiera wszelkie uprawnienia.