Abstrakt

W polskim prawie administracyjnym obecnych jest wiele procedur, które wpływając w sposób istotny na bieg postępowania, jego wydłużenie, nie posiadają swych czytelnych celów – są teleologicznie bezprzedmiotowe. Mogłyby one zostać okrojone lub w części zniesione, bez uszczerbku dla jakichkolwiek istotnych wartości. Jakkolwiek prawodawca podejmuje w ostatnim okresie szereg działań zmierzających do deregulacji oraz ułatwienia podejmowania niektórych typów aktywności, to jednak liczba obszarów przeregulowanych jest nadal znaczna. Niewątpliwie sferą, która już tradycyjnie uchodzi za objętą nadmierną ilością, bardzo niejednokrotnie kazuistycznych przepisów, jest planowanie i wdrażanie inwestycji budowlanych. Także na tym polu zachodzą jednak daleko idące i pozytywne zmiany, prowadzące do rozluźnienia biurokratycznego uścisku państwa wobec obywateli i przedsiębiorców – będących potencjalnymi inwestorami. Ten kierunek wyznaczają np. kolejne nowelizacje ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Istnieje jednak etap w toku przygotowywania inwestycji – choćby polegającej tylko na działaniach remontowo-adaptacyjnych – na którym tendencji tych nadal nie widać. Niektóre regulacje ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej PlanZagospPrzestrzU) nakazują wręcz postawienie pytania o ich racjonalność, systemową spójność, a także zgodność z regulacjami procesowymi gwarantującymi określone uprawnienia stronie toczącego się postępowania. Wskazać można w tym kontekście na art. 59 ust. 1 i 60 ust. 1 oraz znajdujący tu również zastosowanie art. 53 ust. 4 PlanZagospPrzestrzU., na podstawie których wydawane są m.in. decyzje w przedmiocie ustalenia warunków i sposobu użytkowania nieruchomości, budynków oraz ich części. Artykuł 59 ust. 1 PlanZagospPrzestrzU stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co jest nadal sytuacją spotykaną dość powszechnie – polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagają ustalenia warunków zabudowy, co czyni się w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawowym poziomie, dla inwestycji nieposiadających znaczenia ponadlokalnego, decyzje takie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, realizując tym samym zadania, a zarazem kompetencje własne gminy związane z pro­wadzeniem polityki przestrzennej (to nawiąza­nie do art. 1 ust. 1 pkt 1 Plan­ZagospPrzestrzU). Oczywista jest tu pozycja organów gminy jako tych, które kształtują wizerunek lokalnej przestrzeni i za niego odpowiadają, a mają również obowiązek uwzględniania w czasie tych działań szeregu potrzeb społecznych i wartości ponadlokalnych, jak choćby wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrona gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, walory ekonomiczne przestrzeni itd. Istotne determinanty rozstrzygnięć w podobnych sprawach opisuje – wszak w sposób niewyczerpujący, posługując się zwrotem „zwłaszcza” – art. 1 ust. 2 PlanZagospPrzestrzU. Gmina nie jest jednak jedynym podmiotem uprawnionym do zajęcia w podobnych sprawach stanowiska. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 60 ust. 1 PlanZagospPrzestrzU decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dopiero po uzgodnieniu jej treści z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 PlanZagospPrzestrzU i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Rozwijając to odesłanie, należy wskazać, że także brzmienie samego art. 53 ust. 4 PlanZagospPrzestrzU jest kategoryczne – decyzje wydaje się po uzgodnieniu. Kolejno wskazano podmioty uprawnione do konsultowania planowanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niejednokrotnie wiążąc wszak ich uprawnienie konsultacyjne z dodatkowymi przesłankami przedmiotowymi sprawy. I tak np. decyzje w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, podlegają uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, a dotyczące terenów górniczych – z właściwym organem nadzoru górniczego, itd. Jakkolwiek już opisany w art. 53 ust. 4 pkt 1–8 i 11 PlanZagospPrzestrzU zakres obowiązkowych konsultacji może być postrzegany jako nazbyt rygorystyczny – gdyż nie sposób uznać, że każda bez wyjątku zmiana sposobu zabudowy nieruchomości lub choćby tylko użytkowania obiektu budowlanego ma istotny wpływ np. na sposób funkcjonowania parku narodowego czy ochronę pasa nadmorskiego – to jednak specyfika podobnych obszarów powoduje, że nie są te dodatkowe wymogi wpisane do art. 53 ust. 4 PlanZagospPrzestrzU jako abstrakcyjne. Także potencjalny inwestor może się przygotować na podobne sytuacje, planując inwestycję w obszarze z tego czy innego względu szczególnie chronionym, zwłaszcza że funkcjonowanie takich obszarów jest raczej wyjątkiem, niż regułą. Wobec tego również owo rozbudowanie procedury otwierającej drogę dla realizacji zamierzenia inwestora może być akceptowane. Należy jednak w tym miejscu poczynić zastrzeżenie, że każda procedura konsultacyjna może potencjalnie prowadzić do podniesienia argumentacji stojącej w opozycji do zamierzeń inwestora, a tym samym skutkować zablokowaniem inwestycji w planowanym kształcie lub generowaniem z tej racji dodatkowych kosztów. Może to w dalszej perspektywie prowadzić do kolizji punktu widzenia organów konsultacyjnych oraz często ekonomicznie zasadnych dążeń inwestora (zwłaszcza gdy jest on również właścicielem nieruchomości lub obiektu, w zakresie które ma być wydane rozstrzygnięcie). Zasadnym jest zatem – jedynie na marginesie niniejszej analizy – postawienie pytania o dopuszczalność ingerowania w przedmiot własności i sposób nim rozporządzania jedynie w odwołaniu do potencjalnych, prewencyjnych założeń lub prognoz zdarzeń, których prawdopodobieństwo jest niewielkie lub trudne do oszacowania.