Abstrakt

Od dnia 9.10.2011 r. obowiązuje przepis art. 77 ust. 2a ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej GospNierU), w którym uregulowano sposób obliczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w przypadku gdy opłata ustalona w wyniku aktualizacji przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość opłaty wnoszonej przed aktualizacją. W zamierzeniu ustawodawcy regulacja ta miała złagodzić obciążenia finansowe użytkowników, którzy częstokroć zaskakiwani byli nawet 1000% wzrostem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Tymczasem zarówno w doktrynie¹, jak i orzecznictwie oraz w praktyce poszczególnych samorządów terytorialnych i zarządu mienia Skarbu Państwa pojawiły się niestety istotne rozbieżności w sposobie interpretacji przedmiotowego przepisu. Przyjęcie jednej z kilku możliwych interpretacji przepisu oznacza określone konsekwencje finansowe dla użytkowników i dochodów samorządów terytorialnych, pojawią się też wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów.

Podstawowym pytaniem pojawiającym się w kontekście ww. zmian GospNierU jest, czy omawiany przepis wprowadził na rzecz użytkowników wieczystych bonifikatę od opłaty rocznej czy też reguluje system dokonywania płatności, nakazując rozłożenie opłaty na raty? Natomiast innym zagadnieniem, które wyłoniło się w praktyce, na tle art. 77 ust. 2a GospNierU jest pytanie – za jaki okres należy naliczyć opłatę roczną w sytuacji gdy proces aktualizacji opłaty trwa kilka lat wobec wniesienia przez użytkownika wieczystego środków odwoławczych do samorządowego kolegium odwoławczego lub sądu powszechnego? Uzasadnienie projektu (druk sejmowy nr 4352) nie przynosi odpowiedzi na żadną z powyższych kwestii.

Pojęcie aktualizacji opłaty w aspekcie formalnym i materialnym

Przed przystąpieniem do analizy art. 77 ust. 2 a GospNierU należy odnieść się do pojęcia aktualizacji uregulowanego w ustawie. Treść i systematyka przepisów GospNierU w materii aktualizacji opłaty rocznej upoważnia do rozróżniania pojęcia „aktualizacji” w aspekcie zarówno materialnoprawnym, jak i formalnym. W tym pierwszym znaczeniu pod pojęciem „aktualizacji” należy rozumieć zmianę wysokości opłaty rocznej, wywołaną zmianą wartości rynkowej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a normatywną podstawę takiego ujęcia daje właśnie art. 77 ust. 1 GospNierU. „Aktualizacją” w znaczeniu formalnym jest zaś zespolem czynności procesowych, zmierzających do ustalenia nowej wysokości opłaty rocznej, począwszy od dokonanego przez właściciela wypowiedzenia, a skończywszy na prawomocnym orzeczeniu kolegium lub sądu. Zatem wszystko to, co jest przedmiotem regulacji art. 78–81 GospNierU². Operując zatem pojęciem aktualizacji w znaczeniu materialnym, aktualizacja następuje pierwszego stycznia roku, następującego po roku w którym dokonano wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Prezentowany jest też przeciwny pogląd, zgodnie z którym dniem aktualizacji opłaty rocznej jest dzień złożenia wypowiedzenia zmieniającego jej wysokość, do którego dochodzi na skutek doręczenia użytkownikowi wieczystemu oświadczenia woli właściciela³.

Powstaje więc pytanie – jakim pojęciem aktualizacji posłużył się ustawodawca w art. 77 ust. 2a GospNierU? Przepis ten stanowi, iż „w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji”.

W ocenie autorki, w omawianym przepisie pojęcie aktualizacji występuje w znaczeniu materialnym, gdyż po pierwsze, aktualizacja w ujęciu formalnym jako proces zmiany wysokości opłaty jest uregulowana w art. 78–81 GospNierU, a w ujęciu materialnym właśnie w art. 77 GospNierU. Ponadto, zdanie trzecie ww. przepisu nie odnosi się do procedury aktualizacyjnej, a do wysokości opłaty rocznej obowiązującej w roku następującym po wypowiedzeniu opłaty.

Bonifikata czy rozłożenie na raty

Kolejnym istotnym zagadnieniem, które należy wskazać, dokonując analizy art. 77 ust. 2a GospNierU, a które ma podstawowe znaczenie przy wyborze określonej interpretacji przepisu, jest odpowiedź na pytanie – jaki mechanizm pobierania zaktualizowanej opłaty rocznej wprowadził ustawodawca, nowelizując art. 77 GospNierU? Przyjęcie jednej z dwóch koncepcji, tj. koncepcji bonifikaty na rzecz użytkowników wieczystych bądź koncepcji, iż nowelizacja zmieniła tylko sposób płatności, wprowadzając rozłożenie opłaty na raty, determinuje możliwe sposoby interpretacji art. 77 ust. 2a GospNierU. Uwzględnić należy też [...]