Abstrakt

Przepisy Konstytucji RP z 1997 r. przewidują dwa rodzaje ingerencji w prawo własności – ustawowe ograniczenia (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3) oraz wywłaszczenie (art. 21 ust. 2). Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 28.5.1991 r. (K 1/91) wskazał, że w pierwszym przypadku chodzi o ograniczenia dochodzące do skutku w drodze ogólnego aktu normatywnego (ustawy), wydanego przez organ przedstawicielski, ustanawiane w interesie ogólnym. Drugi rodzaj aktów polega na ograniczeniu lub odjęciu w całości na cele publiczne prawa własności konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu, dokonywane w drodze aktu indywidualnego – decyzji administracyjnej.

W doktrynie uznaje się, że wywłaszczenie znalazło samoistną podstawę konstytucyjną ze względu na swój szczególny charakter¹. W wyroku z 17.12.2008 r. TK stwierdził, że „wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko, przynajmniej jako „wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę” (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196), czy też jako „wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną” (F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, Przegląd Sądowy, Nr 5/1998, s. 31)”. Takie ujęcie podyktowane jest orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), który na tle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wyróżnia kategorię tzw. wywłaszczeń faktycznych. Rozumie przez to sytuacje, w których skarżący pozostaje co prawda formalnym właścicielem, ale swobodne korzystanie z przedmiotu własności ograniczone jest przez ingerencję władz w takim stopniu, który pozwala na porównanie skutków tego stanu, do skutków wywłaszczenia [w znaczeniu formalnym – przyp. autora]². Faktyczne wywłaszczenie może nastąpić w formie zarówno aktu o charakterze indywidualnym, jak i generalnym.

W doktrynie uznaje się niekiedy, że forma administracyjna aktu wywłaszczeniowego ma szczególne znaczenie, indywidualizuje bowiem ingerencję w prawa prywatne i wyznacza tym samym granice wywłaszczenia³. Ponadto wskazuje się, że nieograniczona niczym dopuszczalność wywłaszczenia ustawowego mogłaby w istotny sposób osłabić konstytucyjną ochronę prawa własności, gdyż zapewnienie gwarancji proceduralnych umożliwia tylko indywidualna droga odjęcia własności⁴. Powyższe poglądy zakładają, że przyjęcie szerokiego rozumienia wywłaszczenia na gruncie konstytucji oznaczałoby dopuszczenie wywłaszczeń w drodze ustawy. Poniżej postaram się rozwiać wątpliwości w tym zakresie.

Istota prawa własności

Dla dalszych rozważań za podstawowe uważam odwołanie się do istoty prawa własności. Koncepcja ta wywodzi się z konstytucjonalizmu niemieckiego i opiera się na założeniu, że ,,w ramach każdego konkretnego prawa (a więc także prawa własności) można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo (…) w ogóle nie będzie mogło istnieć oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa (…)”⁵.

Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że „własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty praw”. Ponieważ oba przepisy odnoszą się do ograniczeń ustawowych, powstaje pytanie o ich wzajemny stosunek. Zdaniem TK, „ocena konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego ograniczenia prawa własności powinna uwzględniać zarówno wymagania przewidziane w art. 64 ust. 3, jak i opierać się na skonfrontowaniu danej regulacji z przesłankami konstruującymi ogólną zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3. Artykuł 64 ust. 3 ogranicza się bowiem do wskazania przesłanki formalnej, tj. wymogu ustawy oraz zakreślenia maksymalnej granicy ingerencji, tj. zakazu naruszania istoty własności, nie wskazuje natomiast wartości i dóbr, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela. Czyni to art. 31 ust. 3”⁶. Niewątpliwie, poprzez powtórzenie w obu przepisach zakazu naruszania istoty prawa własności, ustrojodawca podkreślił znaczenie tej cechy dla ograniczeń ustawowych.

Zwraca uwagę, że zarówno [...]