Abstrakt
Analiza przepisów ustawy z 8.7.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963; dalej SpecPPowódźU) wskazuje, iż jej wzorcem jest ustawa z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. SpecPPowódźU zawiera jednak liczne odmienności, z których część wydaje się uwzględniać postulaty praktyki zmiany niektórych regulacji zawartych w specustawie drogowej. W szczególności dotyczy to m.in. przedmiotowego zakresu regulacji, który w specustawie drogowej budzi wątpliwości, czy obejmuje tylko prawne formy budowy dróg publicznych, czy także przebudowę. Ten problem w SpecPPowódźU rozwiązano w ten sposób, iż w żadnym miejscu tej ustawy nie ograniczono jej stosowania jedynie do budowy budowli przeciwpowodziowych.
Przedmiotowy zakres ustawy
SpecPPowódźU stanowi akt zawierający szczególne, a przez to wyjątkowe regulacje prawne dotyczące uzyskiwania rozstrzygnięć administracyjnych niezbędnych do rozpoczęcia robót budowlanych przy realizacji obiektów służących ochronie przeciwpowodziowej. Z tego względu zawarte w nim regulacje należy traktować jako szczególne, wyjątkowe rozwiązania prawne w tym zakresie, co ma zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu jego wykładni w toku jego stosowania. Stosując bowiem SpecPPowódźU jako wyjątek od klasycznych rozwiązań prawnych w zakresie lokalizacji inwestycji, dokonywania podziałów nieruchomości i nabywania ich w zakresie niezbędnym do zrealizowania inwestycji przeciwpowodziowych, oraz udzielania pozwolenia na budowę, nie można dokonywać rozszerzającej wykładni tej ustawy, lecz wykładnię ograniczającą jej stosowanie tylko wobec tych inwestycji i przedsięwzięć inwestycyjnych, które objęte są przedmiotowym zakresem stosowania ustawy określonym w art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 SpecPPowódźU.
SpecPPowódźU stosuje się do realizacji budowli przeciwpowodziowych, za które – w rozumieniu tej ustawy – przyjmuje się kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, wrota przeciwpowodziowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską, a także obiekty funkcjonalnie związane z wymienianymi rodzajami budowli. SpecPPowódźU nie definiuje tych budowli, lecz określa jedynie ich katalog, dlatego definicji tych budowli, a zwłaszcza definicji obiektów funkcjonalnie związanych z tymi budowlami należy poszukiwać w przepisach dotyczących tego rodzaju obiektów budowlanych, w tym w szczególności w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie.
Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 1 pojęciem „inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych” nie wskazuje, czy oznacza to jedynie realizację nowych obiektów budowlanych, czy także wykonywanie innych robót budowlanych wobec już istniejących obiektów wymienionych w art. 2 pkt 1 SpecPPowódźU. Skoro jednak w art. 13 ust. 1 SpecPPowódźU wskazano, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, natomiast w art. 14 SpecPPowódźU stwierdzono, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jest równoznaczne z uzyskaniem m.in. pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej PrBudU), to za przedsięwzięcia budowlane realizowane w procedurze SpecPPowódźU należy uznać wszystkie roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w rozumieniu PrBudU.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 PrBudU, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31. Analiza tych przepisów z uwzględnieniem art. 3 pkt 6 i 7 PrBudU definiującego pojęcie „budowy” i pojęcie „robót budowlanych” wskazuje, iż pozwolenia na budowę wymaga przede wszystkim budowa obiektów wymienionych w art. 2 pkt 1 SpecPPowódźU, rozumiana jako wykonywanie nowego obiektu, oraz odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektów już istniejących. Pozwolenia na budowę wymaga również przebudowa i montaż w ramach obiektów wymienionych w art. 2 pkt 1 SpecPPowódźU. Remont zaś tych obiektów wymaga pozwolenia na budowę tylko wtedy, gdy są wpisane do rejestru zabytków. Powyższe wskazuje, iż SpecPPowódźU stosuje się zatem nie tylko do realizacji nowych budowli przeciwpowodziowych, lecz również do ich odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i montażu. Do remontu zaś tych budowli stosuje się SpecPPowódźU tylko wtedy, gdy są wpisane do rejestru zabytków.
Zgodnie z art. 2 pkt 2 SpecPowodźU inwestorem budowli przeciwpowodziowych w trybie omawianej ustawy jest regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat, gmina oraz partner prywatny w rozumieniu ustawy z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, tj. przedsiębiorca i przedsiębiorca zagraniczny mający realizować inwestycję przeciwpowodziową w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Regionalny zarząd gospodarki wodnej stanowi instytucjonalno-organizacyjną formę realizacji zadań dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, do którego należy m.in. realizowanie w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zadań związanych z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także pełnienie funkcji inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym (por. art. 92 ust. 4 i 5 ustawy Prawo wodne). Województwo, powiat i gmina są natomiast jednostkami samorządu terytorialnego, które swoje zadania wykonują najczęściej przy pomocy jednostek organizacyjnych powołanych przez organy stanowiące tych jednostek. Z tego względu jednostka samorządu terytorialnego może upoważnić do wykonywania swoich zadań w ramach SpecPPowódźU utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną, która to jednostka działa w takim przypadku w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.
Problemem pozostaje dopuszczalność stosowania SpecPPowódźU do zadań realizowanych przez marszałka województwa na podstawie art. 75 ustawy z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.; dalej PrWodneU), według którego do marszałka województwa – jako zadanie z zakresu administracji rządowej – należy programowanie, planowanie i nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych, jeżeli jest to wykonywane na koszt [...]