Abstrakt

Problematyka decyzyjna uregulowana w ustawie z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej ZasInwDrU), jako niezwiązana ściśle tylko z drogami publicznymi, uregulowana została także w innych aktach prawnych. Określanie przeznaczenia nieruchomości oraz lokalizowanie inwestycji budowlanych dokonywane jest bowiem zasadniczo w sposób określony w ustawie z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej PlanZagospPrzestrzU). Z kolei zatwierdzanie podziałów nieruchomości uregulowane zostało w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej GospNierU). Także w tej ustawie określone zostały procedury nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego dla realizacji inwestycji celów publicznych, wśród których to celów są także drogi publiczne. Natomiast problematyka zatwierdzania projektów budowlanych, udzielania pozwoleń na budowę i wydawania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych, określona została w ustawie z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej PrBudU).

Wzajemne relacje ZasInwDrU z PlanZagospPrzestrzU

Wzajemne relacje pomiędzy ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych a innymi ustawami, jako normy o charakterze kolizyjnym, określone zostały w art. 1 ust. 1, art. 11c, art. 11d ust. 3 i 4, art. 11f ust. 2, art. 11i, art. 11j, art. 12 ust. 5, art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 5, art. 21, art. 22 ust. 1, art. 23, art. 31, art. 32 ust. 1 , art. 42 ust. 1, art. 43 ust. 2 i art. 44 ZasInwDrU. Analiza literalnej treści tych przepisów nie wystarcza jednak do jednoznacznego ustalenia na ich podstawie normatywnego zakresu relacji pomiędzy ZasInwDrU a innymi ustawami wymienionymi w tych przepisach. Dla ustalenia tych relacji niezbędne jest zatem każdorazowe dokonywanie wykładni tych przepisów na tle konkretnie zaistniałego stanu faktyczne. Niemniej jednak już na tle samej treści art. 1 ust. 1 ZasInwDrU istnieje możliwość sformułowania ogólniejszych wniosków co do zakresu obowiązywania ZasInwDrU wobec innych aktów ustawodawczych regulujących tego samego rodzaju problematykę prawną dotyczącą w szczególności lokalizacji inwestycji drogowych. ZasInwDrU nie wyłącza jednak i nie modyfikuje treści normatywnych zawartych w innych aktach prawnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego, jeżeli nie wynika to z wykładni wskazanych wyżej norm kolizyjnych.

Ustawa ta dotyczy budowy tylko dróg publicznych, jako jednego z wielu obiektów budowlanych, ujmowanych w pojęcie procesu inwestycyjnego, chociaż jest to obiekt o szczególnym znaczeniu dla celowości realizacji innych inwestycji budowlanych w określonym miejscu. W dużej mierze ZasInwDrU zawiera jednak tylko odmienności proceduralne wobec dotychczasowych ustaw dotyczących poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego mającego swój początek w zdefiniowaniu celu, który się chce osiągnąć, aby następnie określić sposób jego osiągnięcia.

Literalna treść art. 1 ust. 1 ZasInwDrU sugeruje, iż tylko omawiana ustawa reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Miałoby to oznaczać, iż budowa dróg publicznych poprzedzona jest koniecznością przeprowadzenia stosownych procedur decyzyjnych wyłącznie na podstawie omawianej ustawy, z wyjątkiem tylko tych przypadków, w których wydano stosowne decyzje lokalizujące inwestycje drogowe przed dniem 25.5.2003 r. bądź przynajmniej wszczęto przed tym dniem postępowania o wydanie takich decyzji (art. 41 ust. 2 i 3 oraz art. 42 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ZasInwDrU).

Porównanie jednak treści normatywnych zawartych w ZasInwDrU z regulacjami innych aktów ustawodawczych dotyczących procedur decyzyjnych poprzedzających rozpoczęcie robót budowlanych pozwala uznać, iż omawiana ustawa stanowi oczywiście szczególny akt prawa do przeprowadzenia stosownych procedur administracyjnych zmierzających do rozpoczęcia robót budowlanych, to jednak nie jest aktem prawnym wykluczającym realizację inwestycji drogowych na podstawie innych aktów ustawodawczych, w ramach dotychczasowych tzw. klasycznych procedur planistycznych oraz dalszych procedur zmierzających w efekcie końcowym do wydania pozwolenia na budowę.

Z art. 1 ust. 1 ZasInwDrU wynika, że ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Założeniem każdego aktu rangi ustawowej jest kompleksowe, wyczerpujące i zupełne uregulowanie danej materii, co w odniesieniu do omawianej ustawy oznaczałoby, iż procesy decyzyjne dotyczące budowy dróg w Polsce uregulowane zostały wyłącznie w tej ustawie. Analiza jej przepisów, jak również przepisów innych ustaw wskazuje, iż budowa dróg w Polsce nie musi odbywać się jedynie w ramach rozstrzygnięć wydawanych na podstawie ZasInwDrU. Celem ZasInwDrU jest uproszczenie i przyspieszenie wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy obecnie przede wszystkim połączeniu w jednej decyzji administracyjnej rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Praktycznie więc po tym, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, można [...]