Abstrakt
Celem ustawy z 10.3.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych związanych m.in. z organizacją w Polsce mistrzostw w piłce nożnej EURO 2012 r. Ze względu na znaczne modyfikacje procedury wywłaszczeniowej w porównaniu z postępowaniem wywłaszczeniowym przewidzianym w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej GospNierU), niektórzy nazywają ją niepochlebnie specustawą drogową. Ponieważ podzielam krytykę odnośnie tego aktu, dalej będę posługiwał się właśnie tym określeniem. W artykule opiszę rozwiązania przewidziane w specustawie drogowej, które moim zdaniem, budzą wątpliwości w kontekście ochrony interesów wywłaszczanych osób. Przedstawione poniżej modyfikacje procedury prowadzą, według mnie, do osłabienia uprawnień procesowych tych osób, co wydaje się dyskusyjne zwłaszcza w świetle faktu, iż procedura ta skutkuje odebraniem prawa własności. Prawu temu Konstytucja RP z 1997 r. przyznaje przecież szczególną ochronę. Budzić też mogą zastrzeżenia co do zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy ustawowe określające ograniczenia prawa własności, będąc koniecznym składnikiem porządku prawnego, powinny we właściwy sposób równoważyć interesy właścicieli i interes publiczny. Dotyczy to w szczególności zagadnienia zrównoważenia szczególnego interesu publicznego, jakim jest budowa dróg i interesu właścicieli gruntów (wyrok TK z 20.7.2004 r., SK 11/02).
Specustawa drogowa, jako lex specialis w stosunku do GospNierU w niewielkim tylko zakresie odsyła do przepisów legi generali. W bardzo ważnych kwestiach wprowadza odmienne rozwiązania. Dotyczy to np. sposobu pozyskiwania nieruchomości pod planowane drogi. Można stwierdzić, że na gruncie GospNierU, wywłaszczenie stanowi środek ostateczny dla nabywania nieruchomości. I zgodne z art. 112 ust. 3 GospNierU może być dokonane, jeżeli celu publicznego nie można zrealizować w inny (tzn. przez zastosowanie łagodniejszej formy, np. czasowego zajęcia nieruchomości) sposób i prawa nie mogą być nabyte w drodze umowy. Konsekwencją powyższego wymogu jest wynikający z art. 114 GospNierU obowiązek poprzedzenia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego rokowaniami o nabycie nieruchomości w drodze umowy. Ponieważ GospNierU nie definiuje tego pojęcia, NSA uznał, że należy sięgnąć do KC, gdzie w art. 72 występuje pojęcie negocjacji. Rokowania (negocjacje) mają charakter przygotowawczy. Ich przedmiotem mogą być wszystkie składniki umowy (tj. essentialia, naturalia, jak i accidentalia negotii). Zawarcie umowy następuje, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich postanowień, które były przedmiotem negocjacji (wyrok z 16.1.2003 r., SA/Rz 426/01). Odniesienie to wydaje się słuszne, tym bardziej że negocjacje mają doprowadzić do zawarcia właśnie umowy cywilnoprawnej. To, że jedną ze stron jest organ administracji publicznej, nie ma żadnego znaczenia, gdyż akurat w przypadku rokowań o nabycie nieruchomości występuje on jako podmiot prawa prywatnego, równorzędny w stosunku do drugiej strony – właściciela gruntu. Rokowania zapewniają uczestnikom czynny udział w kształtowaniu treści przyszłej umowy. I chociaż nad właścicielem wisi niejako ,,widmo wywłaszczenia”, co w jakimś stopniu musi skłaniać do ustępstw, to obowiązek podjęcia próby ugodowego przejęcia własności na cele publiczne należy uznać za słuszny. Ponadto wymaga podkreślenia, że w trakcie negocjacji, organ administracji może zaoferować nieruchomość zamienną, co ze względu na brak tego etapu w procesie pozyskiwania nieruchomości, zostało wyłączone na gruncie specustawy drogowej.
Trzeba podkreślić, że na podstawie GospNierU, wysokość odszkodowania co do zasady określana jest w momencie [...]