Abstrakt
Kwestia obowiązku zwrotu bonifikaty udzielonej w związku ze sprzedażą lokalu mieszkalnego przez gminę dotychczasowemu najemcy obrosła już od czasu wprowadzenia instytucji bonifikat liczną literaturą, która – zdawałoby się – udzieliła odpowiedzi na wszelkie nasuwające się pytania. Niemniej jednak z zainteresowaniem należy przyjrzeć się uchwale Sądu Najwyższego z 24.2.2010 r. (III CZP 131/09), w której Sąd ten rozstrzygnął kwestię zakresu obwiązywania art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej GospNierU). We wskazanym orzeczeniu SN stwierdził, że „Przepis art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ma zastosowanie także do umów sprzedaży lokalu mieszkalnego zawieranych przez gminę z najemcami w czasie obowiązywania art. 68 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z 28.11.2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), tj. od dnia 22.9.2004 r. do dnia 21.10.2007 r., jeżeli nabywca tego lokalu sprzedał go po dniu 21.10.2007 r.”. Judykat ten rozstrzygnął niezwykle istotną, szczególnie z punktu widzenia najemców, którzy nabyli lokale mieszkalne, korzystając z bonifikaty, kwestię, czy stosować należy ustawę o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu z dnia nabycia lokalu mieszkalnego, czy też z dnia sprzedaży osobie trzeciej.
Problem ten rozstrzygany był dotąd przeważnie na niekorzyść najemców dokonujących zbycia lokali mieszkalnych. Niestety, praktyka wskazuje na to, że i po wydaniu przez SN przedmiotowej uchwały, gminy mogą nie zaprzestać domagania się zwrotu udzielonej bonifikaty. Tym bardziej omawiana kwestia wymaga dogłębnej analizy, szczególnie w sytuacji, gdy ze względu na okres obowiązywania programu „Rodzina na swoim” wiele osób musi podjąć decyzję o sprzedaży jeszcze w tym roku. Wątpliwości rozstrzygnięte przez SN we wskazanej powyżej uchwale wynikały z nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 24.8.2007 r.
To właśnie ustawą z 24.8.2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisowi art. 68 ust. 2a GospNierU nadano następujące brzmienie:
„2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się w przypadku:
1) zbycia na rzecz osoby bliskiej, z zastrzeżeniem ust. 2b;
2) zbycia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego;
3) zbycia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego i Skarbem Państwa;
4) zamiany lokalu mieszkalnego na inny lokal mieszkalny albo nieruchomość przeznaczoną lub wykorzystywaną na cele mieszkaniowe;
5) sprzedaży lokalu mieszkalnego, jeśli środki uzyskane z jego sprzedaży przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe”.
Dodano jednocześnie ust. 2b stanowiący, że art. 68 ust. 2 GospNierU (mówiący o obowiązku zwrotu bonifikaty w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem ustawowego terminu) ma odpowiedni zastosowanie do osób bliskich, które nabyły lokal od nabywcy pierwotnego (tj. nabywcy lokalu od gminy).
Widoczne jest wobec powyższego, że w przepisie art. 68 GospNierU wprowadzono następujące zmiany:
1. w GospNierU przed nowelizacją brak było zastrzeżenia, że przepis art. 68 ust. 2 (dotyczący zwrotu bonifikaty) stosuje się odpowiednio do osoby bliskiej, która sprzedała lokal osobie trzeciej przed upływem zakreślonych przez ustawę terminów 10 i 5 lat od dnia pierwotnego zbycia,
2. dodano pkt 4 i 5 do art. 68 ust. 2a GospNierU, które stanowią, że obowiązek zwrotu bonifikaty nie powstaje w wypadku zamiany lokalu mieszkalnego na inny lokal mieszkalny oraz w sytuacji, gdy środki ze sprzedaży dokonanej przed upływem terminu przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy od dnia zbycia na cele mieszkaniowe (kupno innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości).
W związku z powyższą nowelizacją pojawił się niezwykle istotny z punktu widzenia praktyki problem, jak traktować osoby, które kupiły lokal mieszkalny z bonifikatą pod rządami GospNierU w jej brzmieniu przed powyższą nowelizacją, a sprzedały go pod rządami GospNierU w nowym brzmieniu?
Problem nieretroakcji
Kwestią, na którą powołują się zwolennicy poglądu, zgodnie z którym do osób takich stosuje się GospNierU sprzed nowelizacji, jest zakaz retroakcji ustawy, który obowiązuje – co nie budzi wątpliwości – w polskim ustawodawstwie. Przepisem, który najpełniej realizuje ową zasadę jest art. 3 KC stanowiący expressis verbis, że ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu.
Dla rozstrzygnięcie kwestii będącej przedmiotem niniejszego opracowania należy rozstrzygnąć znaczenie i zakres zastosowania powyżej powołanego przepisu. Za stosowaniem zasady nieretroakcji przemawia przede wszystkim wzgląd na zaufanie społeczeństwa do obowiązujących norm prawnych. Istotne jest mianowicie, by osoba dokonująca określonej czynności prawnej mogła wierzyć, że czynność ta i wynikające z niej stosunki prawne respektowane będą także w przyszłości pod rządami czy to nowej ustawy, czy też ustawy w nowym brzmieniu1.
Zasada nieretroakcji nie jest zasadą bezwzględnie obowiązującą. Ma ona charakter względny, jako że już chociażby przepis art. 3KC przewiduje od niej odstępstwa, o których była mowa powyżej. Przesłanka brzmienia ustawy nie budzi wątpliwości. Oczywistym jest, że ustawodawca może w ustawie uregulować kwestie intertemporalne w taki sposób aby nadać ustawie moc wsteczną. Mając jednak na uwadze wyjątkowość takiego rozwiązania, nie powinno być ono stosowane, jeśli nie przemawiają za tym istotne względy. Wątpliwości budzić może jednak zapis, że moc wsteczna ustawy wynikać może z jej celu. W szczególności wskazać należy na to, w jaki sposób ustalić ów cel regulacji ustawowej, szczególnie w sytuacji, gdy ustawa nowa lub ustawa zmieniająca ustawę nie zawiera preambuły ani przepisu, który expressis verbis wskazywałby jej cele.
Analiza orzecznictwa, szczególnie starszego, wskazuje, że cel ustawy niejednokrotnie był wyinterpretowywany z jej przepisów. Wskazywano tutaj często na charakter przepisów czy też zasady ogólne prawa. W literaturze wskazuje się na to, że moc wsteczną ze względu na cel ustawy mają przepisy zawierające wykładnię autentyczną. Celem jest wówczas wyjaśnienie istniejących uprzednio w praktyce wątpliwości. Powszechnie przyjmuje się również, że moc wsteczną ze względu na swój cel mają także tzw. ustawy potwierdzające (leges confirmatoriae) nadające moc prawną czynnościom prawnym niemającym jej pod rządami poprzedniej ustawy2. Pojawia się w związku z powyższym pytanie – Czy cel ustawy wynikać może z uzasadnienia do jej projektu?
Uzasadnienia [...]