Abstrakt
Realizacja inwestycji infrastrukturalnych może być aktualnie prowadzona z wykorzystaniem formuły partnerstwa publiczno-prywatnego, regulowanego ustawą z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPPU). Dotyczyć to może m.in.: budowy dróg, gminnych obiektów rekreacji i sportu, mostów i tuneli, linii kolejowych, metra, przedsięwzięć Euro 2012, zakładów gospodarki odpadami, zakładów utylizacji, wodociągów i kanalizacji, budowy przedsiębiorstw zajmujących się dostawami energii i ciepła, stacji uzdatniania wody oraz szeregu innych.
Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 28.7.2005 r. – przyczyny uchylenia
ParPublPrywU zastąpiła wcześniejszą ustawę z 28.7.2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. Nr 169, poz. 1420 ze zm.; dalej PPPU2005).
W ramach PPPU starano się wyeliminować wady dostrzeżone na gruncie uprzednio obowiązującej PPPU2005. Zgodnie z rządowym uzasadnieniem projektu PPPU, za cele szczegółowe wprowadzenia PPPU uznano m.in.:
1. likwidację obowiązku sporządzania analiz efektywności przedsięwzięcia i zagrożeń z nim związanych,
2. rezygnację z narzucania podmiotom publicznym i prywatnym przedmiotu partnerstwa (PPPU odchodzi od zasady katalogowania przedsięwzięć wg różnych kryteriów),
3. rezygnację z precyzowania kategorii ryzyka związanego z realizacją przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (PPPU nie precyzuje kategorii ryzyka),
4. rezygnację ze szczegółowego wykazu elementów treści, które powinna zawierać każda umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym,
5. złagodzenie przepisów dotyczących wymogu zgody Ministra Finansów na realizację przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Art. 18 ust. 1 PPPU przewiduje, że wymóg zgody MF na finansowanie przedsięwzięć będzie dotyczył tylko przypadków, gdy zakres wsparcia finansowego z budżetu państwa (a więc nie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego) przekroczy 100 mln zł. Zgoda MF nie będzie jednak wymagana na wykorzystanie środków przeznaczonych na finansowanie programów operacyjnych. Ponadto skrócono do 6 tygodni termin na wydanie przez MF zgody na realizację przedsięwzięcia,
6. umożliwienie podmiotowi publicznemu bieżącej kontroli wykonywania zadań związanych z realizacją przedsięwzięć objętych partnerstwem publiczno-prywatnym.
Ponadto w celu uproszczenia zasad i przypadków stosowania PPPU zrezygnowano z przewidzianego PPPU2005 ograniczenia zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego do wykonywania tzw. zadań publicznych.
Przedmiot partnerstwa publiczno-prywatnego
Zgodnie z art. 1 ust. 2 PPPU przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i rodzajów ryzyka pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym1. PPPU nie definiuje pojęcia „rodzajów ryzyka”. W konsekwencji, rodzaje ryzyka związane z realizacją wspólnego przedsięwzięcia podlegają ocenie przez każdego z partnerów na potrzeby określonego zadania. Gmina (czy inny podmiot publiczny) nie musi jednak przeprowadzać wielopłaszczyznowych analiz efektywności przedsięwzięcia i zagrożeń z nim związanych, jak to przewidywała PPPU2005, choć ze względów praktycznych wstępne analizy będą konieczne, aby w ogóle ocenić możliwość realizacji przedsięwzięcia w trybie partnerstwa. Ustawowy obowiązek „podziału ryzyka” ma jedynie charakter wytycznej, z którą nie wiążą się żadne przepisy kształtujące pozycję partnerów czy wymagania dotyczące samej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym2.. Rozkład ryzyka pomiędzy partnerem prywatnym a partnerem publicznym nie musi się zatem opierać na zasadzie „50% na 50% kosztów realizacji przedsięwzięcia”, lecz także na innych proporcjach, w tym takich, które przewidują większe obciążenia ryzykiem podmiotu publicznego (na taką interpretację wskazuje pośrednio art. 2 pkt 5 PPPU). Ryzyka nie można zresztą utożsamiać wyłącznie z kosztami realizacji przedsięwzięcia (np. budową ośrodka sportowego), ale także z dalszymi kosztami jego obsługi (np. zatrudnieniem pracowników, wyposażeniem, eksploatacją, konserwacją, zarządzaniem). Może się bowiem okazać, że nawet gdy podmiot publiczny zobowiąże się pokryć 90% kosztów realizacji przedsięwzięcia, to późniejsze koszty związane z jego obsługą, które może finansować np. w całości partner prywatny (i ryzyko utraty tych środków w razie niepowodzenia przedsięwzięcia) będą obciążały partnera prywatnego.
Jak wcześniej zaznaczono, przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja „przedsięwzięcia”.. Zgodnie z art. 2 pkt 4 PPPU, przedsięwzięciem, które można objąć umową o partnerstwie publiczno-prywatnym będzie: [...]