Abstrakt

Ustawowe ukształtowanie katalogu celów publicznych z jednoczesnym ustalaniem normatywnego zakresu znaczeniowego poszczególnych pojęć, charakteryzujących te cele, na podstawie innych aktów ustawodawczych, stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego.

Cel publiczny w ujęciu konstytucyjnym

Pojęcie „celu publicznego” znajduje swoje normatywne źródło przede wszystkim w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zarówno ten przepis ten, jak również pozostałe przepisy Konstytucji RP nie zawierają jednak definicji celów publicznych, nie określają także wprost kryteriów uznawania określonej okoliczności za cel publiczny. Nie oznacza to jednak niemożliwości ustalenia w drodze wykładni przepisów Konstytucji RP takich kryteriów. Jeżeli bowiem ustrojodawca posłużył się pojęciem celów publicznych, to kryteria ustalenia znaczeniowego zakresu tego pojęcia także muszą wynikać z pozostałych przepisów Konstytucji RP. Nie można bowiem znaczenia pojęć konstytucyjnych wyprowadzać z treści aktów niższej rangi, jeżeli nie zostało to w wyraźny sposób wskazane przez ustrojodawcę.

Nadrzędność Konstytucji RP wobec innych aktów prawnych skutkuje koniecznością oceny zgodności norm wynikających z tych aktów prawnych z normami dającymi się wyprowadzić z przepisów Konstytucji RP. Także więc pojęcie celów publicznych skonstruowane w ustawie musi uwzględniać konstytucyjne normy dające podstawę do ich ustalenia szczególnie przez pryzmat funkcji przypisanej tym celom przez ustrojodawcę w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jako uzasadnienie dopuszczalności dokonywania wywłaszczenia, które to wywłaszczenie rozumiane jest jako wszelkie pozbawianie praw mieszczących się w pojęciu własności i prawie dziedziczenia określonego w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym jest przy tym pojęciem o szerszym zakresie znaczeniowym wobec pojęcia wywłaszczenia określonego w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej GospNierU, jako administracyjnoprawnego odebrania praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, co już wielokrotnie potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie.

Kryteriów oceny normatywnego zakresu znaczeniowego pojęcia celów publicznych należy więc upatrywać przede wszystkim w przypisanej im przez ustrojodawcę funkcji dopuszczalności pozbawiania własności i prawa dziedziczenia dla osiągnięcia tych celów, uwzględniając konstytucyjne oparcie ustroju gospodarczego m.in. na prywatnej własności (art. 20 Konstytucji RP), a także konstytucyjną deklarację, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP) oraz i to, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

Do pewnego stopnia pojęcie celów publicznych może być rozważane także w kontekście treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy powiązaniu go z pojęciem własności użytym w art. 64 Konstytucji RP. Systematyka Konstytucji RP wskazuje bowiem, iż art. 31 ust. 3 dotyczy dopuszczalności ograniczania w korzystaniu m.in. z konstytucyjnych wolności i praw ekonomicznych, wśród których ustrojodawca umieścił własność i inne prawa majątkowe wskazane w art. 64 Konstytucji RP.

W konstytucyjnym ujęciu określonym w art. 64 ust. 1, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. O ile więc według art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, o tyle według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnego prawa do własności może więc polegać na pozbawieniu prawa do własności, gdy wymagają tego okoliczności określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do własności, jako wartość konstytucyjnie określona i zarazem chroniona, musi więc ulec takim wartościom, które zostały określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy zachowaniu zasady proporcjonalności wyrażonej w konstytucyjnym sformułowaniu „ograniczenia […] mogą być ustanawiane […] tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie […]”.

Przepis art. 21 Konstytucji RP znajduje się wśród przepisów rozdziału dotyczącego ustrojowych podstaw państwa polskiego, dlatego też posiada on szerszy walor normatywny, aniżeli przepis art. 64 Konstytucji RP, mimo iż oba przepisy znajdują się w tym samym akcie prawnym. Nie bez znaczenia bowiem w art. 31 ust. 3 wskazano na dopuszczalność ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli przepis ten znajduje się w kolejnym rozdziale Konstytucji RP zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”.

Zestawienie treści art. 64 z art. 21 Konstytucji RP nakazuje przyjąć, iż art. 64 dotyczy prawa do własności w ujęciu ekonomicznym. Natomiast art. 21 Konstytucji RP dotyczy szerszego pojęcia własności, nie tylko w ujęciu ekonomicznym. Należy więc przyjąć, iż pojęcie własności zawarte w art. 21, obejmując szerszy zakres znaczeniowy własności, obejmuje także własność w ujęciu ekonomicznym. Własność w ujęciu ekonomicznym, obejmująca rzeczowe prawo własności przysługujące do nieruchomości, może być zatem ograniczona zarówno ze względu na cele publiczne, o których jest mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak również ze względu na cele określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Osiąganie tych celów musi oczywiście pozostawać w konstytucyjnym kontekście Rzeczpospolitej Polskiej, jako dobra wspólnego wszystkich obywateli oraz urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej.

Dodając do tego ustrojowe zastrzeżenie zawarte w art. 31 ust. 3 i w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP o dopuszczalności dokonywania ograniczeń prawa do własności w drodze ustawy, cele publiczne stanowiące kryterium dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnego prawa do własności mogą być określone tylko w ustawie. Ustawowa konieczność ustalenia celów publicznych znajduje przy tym zakotwiczenie nie tylko w powołanym art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, ale także w konstytucyjnej formule państwa prawnego oraz w samej treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem ograniczenie własności w ujęciu ekonomicznym może nastąpić na cele określone w art. 31 ust. 3 przy zachowaniu określoności tych celów w drodze ustawy, to tym bardziej cele publiczne wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mogą być określone tylko w ustawie z uwagi na ich charakter, jako stanowienie podstawy do wywłaszczania prawa własności o szerszym zakresie znaczeniowym niż tylko w znaczeniu ekonomicznym tej własności.

Funkcjonalna definicja celu publicznego

Normatywnym odzwierciedleniem konstytucyjnego pojęcia celów publicznych w gospodarce nieruchomościami jest katalog tych celów określony w art. 6 GospNierU. W przepisach GospNierU nie została bowiem [...]