Abstrakt

Sposób traktowania obywateli jednego z państw UE w innym państwie stowarzyszonym, w tym także i w zakresie nabywania przez niego określonych praw (m.in. praw do nieruchomości), należy do esencjalnych problemów tworzenia Wspólnoty.

Integracja Polski z Unią Europejską nie dokonała się z dnia na dzień. Przed uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE przedsięwzięte zostały różnorodne środki, mające na celu stworzenie odpowiednich ram dla stopniowej integracji Polski ze Wspólnotą. Do najistotniejszych należało podpisanie Układu Europejskiego (EuroUkł) ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony¹. Po przeprowadzeniu procedur ratyfikacyjnych, a następnie wymianie not Układ ten wszedł w życie dnia 1.2.1994 r., stając się w ten sposób częścią polskiego porządku prawnego. Celem Układu było ustanowienie odpowiednich ram dla dialogu politycznego, popieranie rozwoju handlu i harmonijnych stosunków gospodarczych, stworzenie podstawy dla pomocy finansowej i technicznej Wspólnoty dla Polski, stworzenie właściwych ram dla stopniowej integracji Polski ze Wspólnotą oraz popieranie współpracy w dziedzinie kultury (art. 1 ust. 2 EuroUkł). Stworzeniu ram dla integracji w sferze prawnej służył art. 68 EuroUkł, który zobowiązywał Polskę do stopniowego dostosowania polskiego ustawodawstwa do systemu prawnego obowiązującego w UE. Kwestii nabywania nieruchomości przez cudzoziemców dotyczył przede wszystkim art. 44 ust. 1 EuroUkł, którego postanowieniami Polska zobowiązana została do stosowania zasady narodowego traktowania podmiotów pochodzących z obszaru UE w zakresie podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Polski przez podmioty pochodzące z obszaru UE. Zgodnie z wymienioną zasadą obywatele oraz przedsiębiorstwa pochodzące z państw członkowskich Wspólnoty (art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z art. 44 ust. 1 EuroUkł) nie mogły być przy zakładaniu przedsiębiorstw i prowadzeniu działalności gospodarczej na terytorium Polski traktowane gorzej niż obywatele i przedsiębiorstwa polskie. Zasada ta obejmowała swym zasięgiem także prawo nabywania nieruchomości, prawo to może bowiem stanowić konieczny element organizowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Pewne ograniczenia wprowadzał art. 44 pkt 6 EuroUkł, który wyłączał narodowe traktowanie w zakresie nabywania i sprzedaży zasobów naturalnych oraz gruntów rolnych i leśnych. Dalej idące stanowisko sygnatariusze EuroUkł wyrazili w odniesieniu do zasad nabywania i korzystania przez jednostki gospodarcze Państw Członkowskich z nieruchomości zabudowanych i przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, a także nieruchomości lokalowych. Zgodnie z art. 44 ust. 7 EuroUkł, przedsiębiorstwom Wspólnoty, założonym na terytorium Polski, przyznane zostało od dnia wejścia EuroUkł w życie prawo nabywania, używania, wynajmowania i sprzedaży nieruchomości, w wypadkach gdy było to bezpośrednio konieczne do prowadzenia działalności gospodarczej, dla której zostały założone. Prawo to przyznane miało być także oddziałom i agendom założonym w Polsce przez przedsiębiorstwa Wspólnoty, nie później niż do końca pierwszego etapu przejściowego (art. 6 EuroUkł), oraz obywatelom Wspólnoty działającym w Polsce na zasadzie samozatrudnienia, nie później niż do końca okresu przejściowego. W praktyce realizacja przez stronę polską postanowień EuroUkł w omówionym zakresie budziła wiele kontrowersji².

Regulacje dotyczące nabywania nieruchomości w prawie pierwotnym

Wraz z uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE wygasł EuroUkł, a jego miejsce zajął Traktat ateński (TA)³. Obowiązkiem każdego państwa wstępującego do UE było wprowadzenie acquis communautaire do własnego systemu prawnego. Na ten dorobek prawny Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej składają się wszystkie traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i akcesyjne oraz umowy międzynarodowe je zmieniające, tworząc tzw. prawo pierwotne, a także przepisy wydawane na ich podstawie przez organy Wspólnot (prawo wtórne), umowy międzynarodowe zawarte przez Wspólnoty i Unię Europejską, orzecznictwo sądów europejskich oraz deklaracje i rezolucje. Próba odnalezienia w prawie pierwotnym wyraźnych regulacji dotyczących nabywania nieruchomości przez cudzoziemców nie prowadzi do satysfakcjonujących rezultatów. Przepisem, odnoszącym się do kwestii związanych z prawem własności, jest oparty bezpośrednio na tekście Deklaracji Schumanna przepis art. 295 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)⁴, który w dość lakoniczny sposób stwierdza, że TWE w niczym nie przesądza zasad prawa własności w poszczególnych Państwach Członkowskich. W tym traktatowym ujęciu przez stosunki własności należy rozumieć wszelkie istotne elementy przepisów własnościowych w znaczeniu konstytucyjnym, a to zarówno przepisy dotyczące własności prywatnej, wywłaszczenia lub innych form uspołecznienia, jak też przepisy dotyczące granic korzystania z własności⁵. Przyznanie przez TWE kompetencji do ustalania zasad prawa własności Państwom Członkowskim jest efektem przyjętej w tym traktacie koncepcji, w myśl której żadne działanie Wspólnoty nie powinno wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w TWE (art. 5 TWE). Mimo że osiągnięcie określonych przez art. 2 TWE zadań możliwe jest z założenia za pomocą różnych instrumentów prawnych i ekonomicznych, których wybór leży w gestii państw członkowskich, to jednak nie oznacza to dowolności w podejmowanych przez Państwa Członkowskie działaniach, te muszą bowiem być zgodne z fundamentalnymi zasadami TWE⁶. W zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców oznacza to, że pomimo braku wyraźnych traktatowych regulacji konieczne jest kształtowanie krajowych systemów własności w taki sposób, który jest zgodny z podstawowymi swobodami wspólnotowymi⁷.

Ocena regulacji krajowych w świetle swobód traktatowych

Sposób traktowania obywateli jednego z państw UE w innym państwie stowarzyszonym, w tym także i w zakresie nabywania przez niego określonych praw, należy do [...]