Abstrakt
Własność jest prawem dozwolonym na tyle, na ile nie jest konieczne jej ograniczenie lub odebranie dla ochrony interesów społeczeństwa, postrzeganych jako interes publiczny.
Konstytucyjne i konwencyjne pojęcie wywłaszczenia
Pojęcie „wywłaszczenia” posiada konstytucyjne źródło w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wywłaszczenie przeciwstawiono przy tym konstytucyjnej ochronie własności i prawa dziedziczenia, uregulowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Przeciwstawienie to wyznacza w istocie granice ochrony własności i prawa dziedziczenia poprzez wskazanie, iż ochrona z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ulega wyłączeniu w przypadku konieczności realizacji celów publicznych, dla których okazuje się niezbędne dokonanie wywłaszczenia.
Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP pełni także rolę ochronną wobec własności i prawa dziedziczenia w taki sposób, iż tylko wywłaszczenie w sposób określony w tym przepisie, a więc na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, może wykluczyć ochronę własności i prawa dziedziczenia. Ustrojodawca dokonał w ten sposób samoograniczenia w przyznanej ochronie własności i prawu dziedziczenia. Zakres ochrony własności wynika bowiem przede wszystkim z woli ustrojodawcy i ustawodawcy. W tym względzie ustrojodawca posiada daleko idącą autonomię, wyznaczając granice tej ochrony w Konstytucji RP, które stanowią normatywny wyznacznik dla zwykłego ustawodawcy w tworzeniu regulacji ustawowych oddziaływujących na własność i prawo dziedziczenia w sposób nieprzekraczający granic dopuszczalnej ingerencji, wynikających z Konstytucji RP.
O ile jednak sama własność to prawo – co do zasady – przyznane i chronione w zakresie uznanym przez ustawodawcę, to w obecnej koncepcji państwa i wzajemnej relacji pomiędzy władzą a obywatelem przyjmuje się, iż źródłem własności nie jest wyłącznie wola władzy ustawodawczej, lecz prawo to jest jednym z uprawnień przynależnych istocie ludzkiej, które władza ustawodawcza może kształtować, ale nie może w sposób absolutny pozbawić. Własność nie jest więc wynikiem woli ustawodawcy, lecz uprawnieniem przynależnym człowiekowi z racji jego istnienia, a władza ustawodawcza może tę własność kształtować.
Granice kształtowania własności wyznaczają więc przede wszystkim normy konstytucyjne. Konstytucja to jednak także akt władzy krajowej utożsamiany z wolą narodu i społeczeństwa. Jeżeli więc zakresowi ochrony własności przypisuje się granice wolności człowieka, w tym wolności osobistej i ekonomicznej, to konstytucyjnie ukształtowana ochrona własności charakteryzuje relację władzy narodu i społeczeństwa wobec własności przynależnej każdemu człowiekowi. Ten pryzmat charakteryzuje zarazem ustrój społeczno-gospodarczy państwa, określający miejsce jednostki w społeczeństwie i wzajemną relację między tą jednostką a społeczeństwem.
Uznając, iż własność i jej ochrona nie jest wynikiem wyłącznej woli władzy społeczeństwa wobec jednostki, państwa przyjęły na siebie zobowiązanie powstrzymania się od takiego kształtowania własności i jej ochrony, która zniweczy charakter tej własności. Zobowiązanie takie wynika m.in. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), według którego: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”.
Porównując treść art. 21 Konstytucji RP z cytowaną treścią art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należy stwierdzić, iż własność jest prawem dozwolonym na tyle, na ile nie jest konieczne jej ograniczenie lub odebranie dla ochrony interesów społeczeństwa, postrzeganych jako interes publiczny. Działania ustawodawcy w wyznaczaniu granic dopuszczalnej ingerencji we własność, podlegają zatem ocenie nie tylko z perspektywy konstytucyjnych standardów, ale także z perspektywy zobowiązań przyjętych przez państwo na mocy aktów prawa międzynarodowego. Powołany przepis konwencyjny stanowi więc kryterium oceny relacji władzy ustawodawczej państwa wobec przynależnej człowiekowi własności. Ocena tej relacji polega na ustaleniu, czy autonomia władzy ustawodawczej w kształtowaniu treści własności, przypadków ingerencji w tę własność i granic jej ochrony, nie niweczy tej własności, jako wartości przynależnej człowiekowi poza wolą ustawodawcy. Instytucjonalną formą dokonywania tej oceny jest oczywiście Trybunał Praw Człowieka i Obywatela w Strasburgu, uprawniony mocą powołanej Konwencji do wiążącego orzekania w tym zakresie.
W krajowym porządku prawnym oceny zachowania przez ustawodawcę konstytucyjnych i konwencyjnych wyznaczników dopuszczalności ingerencji we własność dokonuje Trybunał Konstytucyjny, którego kompetencje w zakresie oceny konstytucyjności działania ustawodawcy i prawodawcy są oczywiście szersze, bo dotyczą całej sfery tworzenia prawa, nie tylko w dziedzinach dotykających własności.
Konstytucyjne pojęcie „wywłaszczenia” jest pojęciem o wiele szerszym niż treść nadana temu pojęciu w art. 112 ust. 2 GospNierU. Wielokrotnie wskazywał na to również TK, jak np. w wyroku z 14.3.2000 r. (akt P 5/99), w którym stwierdził m.in., że: „Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ocena konstytucyjności unormowania zawartego w art. 73 ust. 1 ustawy determinowana jest ustaleniem zakresu zastosowania pojęcia „wywłaszczenie”, którym ustrojodawca posługuje się w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Już wstępnie stwierdzić należy, iż termin ten ma silnie ugruntowane znaczenie wynikające z treści przepisów ustaw zwykłych, regulujących zagadnienie wywłaszczania nieruchomości. Zaznaczyć jednak trzeba, iż przy wykładni pojęć konstytucyjnych nie mogą mieć znaczenia wiążącego i przesądzającego o sposobie ich interpretacji definicje formułowane w aktach niższego rzędu. Jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie TK, proces interpretacji pojęć konstytucyjnych powinien przebiegać w odwrotnym kierunku, tzn. to przepisy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych. TK stwierdza, że normatywną podstawą dla określenia zakresu art. 21 ust. 2 Konstytucji winny być przede wszystkim postanowienia konstytucyjne, nie zaś uregulowania zawarte w ustawach zwykłych. Trzeba podkreślić, iż ustrojodawca nie sformułował w żadnym przepisie konstytucji legalnej definicji pojęcia „wywłaszczenie”.. Termin ten został natomiast w art. 21 ust. 2 Konstytucji funkcjonalnie powiązany z przesłankami celu publicznego oraz słusznego odszkodowania, należnego właścicielowi. Zatem realizacja celu publicznego oraz zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowią niezbędne przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia. TK uważa, że pojęcie „wywłaszczenie”, zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji winno być rozumiane szeroko, a mianowicie jako „wszelkie pozbawienie własności (..) bez względu na formę” (por. B. Banaszak, prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196). Ujęcie konstytucyjne wychodzi więc swoim zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić jednak trzeba, iż takie szerokie ujęcie zakresu pojęcia „wywłaszczenie” nie oznacza stwierdzenia uznania pełnej dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, nawet przy zachowaniu wspomnianych przesłanek „celu publicznego i słusznego odszkodowania”.
Konstytucyjne wyznaczniki dopuszczalnej ingerencji we własność, oprócz wskazanego art. 21 Konstytucji, zamieszczone zostały także w art. 2, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. W konstytucyjnym ujęciu określonym w art. 64 ust. 1, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. O ile więc według art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, o tyle według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnego prawa do własności może więc polegać na pozbawieniu prawa do własności, gdy wymagają tego okoliczności określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do własności, jako wartość konstytucyjnie określona i zarazem chroniona, musi więc ulec takim wartościom, które zostały określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy zachowaniu zasady proporcjonalności wyrażonej w konstytucyjnym sformułowaniu „ograniczenia […] mogą być ustanawiane […] tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie […]”.
Przepis art. [...]