Abstrakt

Podstawowym problemem dotyczącym funkcjonowania administracji publicznej jest szybkość postępowania jej organów¹. Szybkość postępowania ma istotne znaczenie nie tylko dla realizacji zadań państwa, ale przede wszystkim dla podmiotu występującego w stosunku do niej z określonym żądaniem – najczęściej załatwieniem sprawy poprzez wydanie określonego aktu prawnego. Z tych właśnie względów ustawodawca poszukuje skutecznych metod dyscyplinowania organów administracyjnych². Jedną z nich jest możliwość wymierzenia administracyjnej kary grzywny za zwłokę w przypadku nieterminowego wydania pozwolenia na budowę.

Zagadnienia wstępne

Zgodnie z art. 12 § 1 KPA organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy zaś, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 KPA). Powyższe przepisy tworzą zasadę szybkości i prostoty postępowania. Ma ona „charakter postulatywny, a jej walory praktyczne ujawniać się mogą dopiero poprzez zespół konkretnych prawnych gwarancji szybkiego działania administracji z jednoczesnym określeniem sankcji w przypadkach działań opieszałych, biurokratycznych, które są dla klienteli administracji od zawsze zjawiskiem wysoce niekorzystnym”³. Wykonując dyspozycję określoną w art. 12 KPA, organ administracji publicznej nie może uczynić tego kosztem praw strony, w szczególności wynikających z zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA), prawa do pełnej informacji (art. 9 KPA) oraz prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 KPA). Głównym wyznacznikiem normatywnym zasady szybkości i prostoty postępowania są przepisy art. 35–38 KPA regulujące terminy załatwiania spraw⁴.

Według art. 35 § 1 KPA organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. NSA w wyroku z 16.2.2009 r. (II OSK 182/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdził, iż aby mówić o „zwłoce”, musi nastąpić przekroczenie ustawowego terminu dla załatwienia sprawy z przyczyny leżącej po stronie organu, który nie dochował ciążących na nim obowiązków, nie działał należycie, nie był wystarczająco szybki w swoich działaniach, a nadto nie postępował zgodnie z przepisami prawa.

W myśl art. 35 § 3 KPA załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu zaś odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Są to terminy maksymalne, które kończą swój bieg z chwilą wydania w danej instancji decyzji administracyjnej⁵. Ustawodawca w art. 35 § 4 KPA upoważnił także organy wyższego stopnia do określenia rodzajów spraw, które załatwiane będą w terminach krótszych niż przewidziane w KPA. W przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 35 KPA, organ ma obowiązek zawiadomić o tym fakcie strony postępowania, podać przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczyć nowy termin jej załatwienia. Obowiązek ten ciąży na organie bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała niezałatwienie sprawy w terminie⁶. Termin załatwienia sprawy ma dla organu administracji publicznej charakter instrukcyjny. Oznacza to, że jego upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania w niej określonego aktu prawnego lub dopełnienia innych czynności⁷. Jeżeli organ nie załatwi sprawy w terminie ustawowym lub wskazanym, stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten uznając wniosek za uzasadniony, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i winnych jej niezałatwienia, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów ich załatwiania w przyszłości. Pracownik, który dopuścił się zwłoki lub nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 36 lub 37 § 2 KPA, podlega odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej lub innej odpowiedzialności przewidzianej przepisami prawa⁸.. Uzupełnieniem powyższych regulacji kodeksowych jest prawo zaskarżenia bezczynności organów administracji publicznej do wojewódzkich sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ustawodawca oprócz instytucji zawartych w przepisach prawa procesowego, także w przepisach prawa materialnego umieścił dodatkowe instrumenty służące realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania. Jednym z nich jest art. 35 ust. 6 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej PrBudU). Został on dodany do PrBudU ustawą z 27.3.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z jego treścią, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Kara ta stanowi należność budżetową w rozumieniu przepisów o budżetach i izbach skarbowych. Podstawowym celem tej regulacji miało być wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydawania pozwolenia na budowę⁹. Przepis ten nasuwał jednak szereg wątpliwości interpretacyjnych. Nie określał, w jakiej formie prawnej wymierzana jest kara za zwłokę w wydaniu decyzji, nie przewidywał żadnych środków zaskarżenia oraz nie zawierał uregulowań, które pozwalałyby na jednoznaczną ocenę charakteru aktu wojewody wymierzającego karę (Wyrok WSA w Poznaniu z 4.4.2006 r., II SA/Po 115/05, CBOSA). W związku z powyższym art. 1 pkt 12 lit. c ustawy z 16.4.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) nadano art. 35 ust. 6 nowe brzmienie. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Dodano również ust. 7, według którego karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o jej nałożeniu. W przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nowelizacją PrBudU z 16.4.2004 r. wprowadzono także art. 35 ust. 8, według którego do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jest to dosłowne powtórzenie treści art. 35 § 5 KPA.

Jeżeli organem, który dopuścił się zwłoki jest starosta, to karę wymierza wojewoda, a ewentualne zażalenie będzie przedmiotem rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten ostatni organ będzie wymierzał karę, w przypadku gdy organem I instancji, który nie wydał pozwolenia w terminie 65 dni, będzie wojewoda. Wówczas od wydanego postanowienia zgodnie z art. 127 § 3 w związku z art. 144 KPA służyć będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy¹⁰. Według J. Dessoulavy-Śliwińskiego „dochodzi do rzadko spotykanej w prawie administracyjnym sytuacji, w której organ załatwiający sprawę w pierwszej instancji staje się stroną w szczególnej kwestii postępowania wynikającego z prowadzonej przed nim sprawy, z tym że przed organem wyższego stopnia, który sprawę w przedmiocie ukarania załatwia jako organ w pierwszej instancji”¹¹. Oznacza to, iż inwestor oraz inne podmioty, które brały udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie są stronami w postępowaniu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 PrBudU.

Czy orzekanie o wymierzeniu kary na podstawie art. 35 ust. 6 PrBudU następuje w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę?

Pierwszą kwestią podlegającą rozstrzygnięciu jest odpowiedź na pytanie – czy orzekanie o wymierzeniu kary na podstawie art. 35 ust. 6 PrBudU następuje w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W tym celu należy [...]