Abstrakt

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej PrBudU) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez pozwolenie na budowę PrBudU rozumie się decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 PrBudU). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29–31 PrBudU i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Należy zauważyć, że wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej.

Wspomniane wyjątki w większości wymagają zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 PrBudU). Zgłoszenie stanowi uproszczoną formę reglamentacji działalności budowlanej¹. Wprowadzenie procedury zgłoszenia miało na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym, wymagających ograniczonego nadzoru z punktu widzenia interesu publicznego². Istota zgłoszenia polega na dopuszczalności rozpoczęcia przez inwestora realizacji zamierzenia, o ile w oznaczonym terminie właściwy organ nie wniesie sprzeciwu, nie zażąda dodatkowych informacji bądź nie nałoży obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor może rozpocząć realizację roboty, o ile w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, bądź nie nałoży na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Poniższe rozważania będą stanowiły próbę udzielenia odpowiedzi, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych oraz praktykę działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, na pytania dotyczące wskazania momentu, w którym właściwy organ wnosi sprzeciw oraz jaki wpływ na bieg wspomnianego 30-dniowego terminu ma wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia.

Charakter prawny sprzeciwu

Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania wymaga określenia charakteru prawnego sprzeciwu i wskazanie, w jakich przypadkach może zostać wniesiony przez właściwy organ. Co prawda brzmienie art. 30 ust. 5 zd. 2 oraz ust. 7 PrBudU expressis verbis wskazuje, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w formie decyzji, to jednak jak zauważa K.M. Ziemski³, ponieważ PrBudU nie zawiera odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), to nie ma podstaw do tego, aby na podstawie wyłącznie brzmienia przywołanych norm prawnych uznać, że istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu KPA.

Przez decyzję administracyjną rozumie się władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, mające swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie⁴.

W orzecznictwie NSA oraz doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu⁵.. Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma⁶.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sprzeciw uregulowany w art. 30 ust. 5 zd. 2 PrBudU [...]