Abstrakt

Dwie poprzednie części niniejszego artykułu, opublikowane w Nieruchomościach C.H. Beck Nr 1/2008 oraz Nr 2/2008, poświęcone były po pierwsze zarysowaniu źródeł problemów, jakie ujawniają się w kontekście prawnych aspektów ustalania wysokości opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego ustanawianego w trybie art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.; dalej DekretGruntWwa), a po drugie przedstawieniu problemów związanych z formalnymi i ustrojowymi aspektami ustalania wysokości opłaty symbolicznej. W części trzeciej natomiast przedstawione zostaną na podstawie konkretnego stanu prawnego dalsze problemy związane z zasadami określania tej opłaty, jak również dokonana zostanie ocena wpływu ujawnionych kontrowersji jurydycznych na sytuację prawną użytkowników wieczystych nieruchomości warszawskich. Będzie to przy tym pierwsza próba wyczerpującego ujęcia tych zagadnień, które wciąż pozostają niezwykle aktualne.

Dwa modele określania wysokości opłaty symbolicznej

Pozostałe dwa z trzech wyróżnionych w pierwszej części niniejszego artykułu problemów, jakie ujawniły się na tle stosowania art. 7 DekretGruntWwa w aspekcie ustalania wysokości opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, należy omówić łącznie, albowiem w istocie kontrowersje wokół zasad określania tej opłaty mają swoje źródło w ujawnionej od 1995 r. tendencji do wzorowania mechanizmów rządzących wysokością opłaty symbolicznej na regulacjach zawartych najpierw w ustawie z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej GospGruntU), a następnie w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej GospNierU).

Generalnie rzecz ujmując, w ciągu ostatnich lat starły się ze sobą dwa modele określania wysokości opłaty symbolicznej – pierwszy, w którym opłata ta ustalana była w stałej wysokości kwotowo, oraz drugi, który na wzór uregulowań GospNierU, a wcześniej GospGruntU uzależniał wysokość opłaty symbolicznej od wartości gruntu według stawek procentowych związanych z przeznaczeniem tego gruntu.

Pierwszy model, jeżeli nie liczyć uchwały Rady Narodowej m.st. Warszawy z 12.5.1948 r. w przedmiocie wzywania dotychczasowych właścicieli gruntów położonych na obszarach objętych prawomocnymi planami zagospodarowania przestrzennego, do złożenia zobowiązań zagospodarowania gruntów (Dz.Urz. RNiZM m.st. Warszawy, Nr 25, Rok IV, Dział I, poz. 1), przyjęty został w następujących aktach:

– uchwale nr 382/XIII/93 Rady Dzielnicy-Gminy Żoliborz w Warszawie z 15.12.1993 r. w sprawie ustalenia symbolicznej opłaty w wysokości 1 mln zł (tzw. starych złotych, co obecnie dawałoby opłatę w wysokości 100 zł) za ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu i zwrotu budynku na terenach objętych działaniem DekretGruntWwa na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych;

– uchwale nr 131/XI/95 Rady Gminy Warszawa-Bielany z 8.7.1995 r. w sprawie ustalenia opłaty symbolicznej za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Gminy Warszawa-Bielany przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie DekretGruntWwa, oddawanych byłym właścicielom lub ich następcom prawnym;

– zarządzeniu nr 134/95 Prezydenta m.st. Warszawy z 12.5.1995 r. w sprawie ustalenia wysokości „opłaty symbolicznej” za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz państwa w trybie DekretGruntWwa – stanowiących własność Gminy Warszawa-Centrum;

– zarządzeniu nr 193/95 Prezydenta m.st. Warszawy z 5.7.1995 r., zmieniającym wskazane wyżej zarządzenie nr 134/95 Prezydenta m.st. Warszawy z 12.5.1995 r.

Model drugi, uzależniający wysokość opłaty symbolicznej od wartości gruntu według stawek procentowych zdeterminowanych przeznaczeniem danego gruntu został natomiast zrealizowany przez następujące akty:

– zarządzenie nr 622/96 Prezydenta m.st. Warszawy z 7.5.1996 r. zmieniające powołane wyżej zarządzenie nr 134/95 Prezydenta m.st. Warszawy z 12.5.1995 r.¹;

– zarządzenie nr 1531/98 Prezydenta m.st. Warszawy z 2.2.1998 r. w sprawie ustalenia wysokości „czynszu symbolicznego” za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie DekretGruntWwa – stanowiących własność Gminy Warszawa-Centrum;

– zarządzenie nr 13a Wojewody Mazowieckiego z 31.1.2000 r. w sprawie wysokości czynszu symbolicznego lub opłaty symbolicznej za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na podstawie DekretGruntWwa – stanowiących własność Skarbu Państwa;

– uchwałę nr 2125/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z 10.10.2002 r. w sprawie zasad ustalania wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie DekretGruntWwa – stanowiących własność gminy Warszawa-Centrum (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 284, poz. 7462);

– uchwałę nr XX/325/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 13.11.2003 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 DekretGruntWwa oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 GospNierU (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 295, poz. 7809).

Te dwa przyjmowane dotąd modele ustalania wysokości opłaty symbolicznej stały się w niedawnym czasie, za sprawą zaskarżenia ostatniej z wymienionych uchwał w trybie art. 101 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.; dalej SamGminU), przedmiotem szerszych wypowiedzi sądów administracyjnych.

Najpierw WSA w Warszawie – wychodząc od przyjętej również w niniejszym artykule wykładni pojęcia „symboliczna”, wedle której opłata cechująca się takim właśnie charakterem nie odzwierciedla realnej wartości należnej opłaty i nie stanowi wartości adekwatnej do wartości prawa, ale jest od niego znacząco niższa – przyjął, iż sposób obliczania wysokości opłaty symbolicznej oparty na rozróżnieniu stawek procentowych uzależnionych od wartości i przeznaczenia gruntu nie pozbawia opłaty dekretowej przymiotu „symboliczności”². Oznaczało to zatem, iż drugi z prezentowanych modeli określania opłaty symbolicznej jest w pełni prawidłowy.

Takie stanowisko zakwestionował jednak NSA, który m.in. wskazał, że: [...]