Abstrakt
Pierwsza część niniejszego artykułu, opublikowana w Nieruchomościach C.H. Beck Nr 1/2008, poświęcona była zarysowaniu źródeł problemów, jakie ujawniają się w kontekście prawnych aspektów ustalania wysokości opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego ustanawianego w trybie art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.; dalej DekretGruntWwa). W części drugiej natomiast przedstawione zostaną na podstawie konkretnego stanu prawnego poszczególne problemy związane z formalnymi i ustrojowymi aspektami ustalania wysokości opłaty symbolicznej, jak również dokonana zostanie ocena wpływu ujawnionych kontrowersji jurydycznych na sytuację prawną użytkowników wieczystych nieruchomości warszawskich. Przypomnieć należy, iż będzie to pierwsza próba wyczerpującego ujęcia tych zagadnień, które wciąż pozostają niezwykle aktualne.
Pierwsza z wątpliwości zarysowanych na tle funkcjonowania instytucji opłaty symbolicznej – dotycząca dopuszczalności regulowania kwestii związanych z ustalaniem wysokości tej opłaty w drodze aktów prawa miejscowego – ma swoje źródło we wspomnianych już w pierwszej części niniejszego artykułu zmianach ustrojowych oraz związanych z tymi zmianami przesunięciach kompetencyjnych, które sprawiły, iż w niczym nieuzasadniony sposób stworzone zostały podstawy do stosowania niejednolitych, a przy tym nieadekwatnych względem siebie mechanizmów ustalania wysokości opłaty symbolicznej zależnie od sytuacji własnościowej gruntów dekretowych.
Opłata symboliczna za użytkowanie wieczyste gruntów komunalnych przed 1.1.1999 r.
Od 27.5.1990 r., tj. od chwili wejścia w życie ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.; dalej SamGminU)1 oraz ustawy z 22.3.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.; dalej d.AdmRzWU), do 31.12.1998 r. w zakresie kompetencji do realizacji przepisów DekretGruntWwa, w tym kompetencji do ustalania wysokości opłaty symbolicznej istniał dualizm pomiędzy organami samorządowymi m.st. Warszawy – właściwymi w sprawach gruntów komunalnych, a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Warszawie oraz Wojewodą Warszawskim – właściwymi w kwestiach związanych z gruntami należącymi do Skarbu Państwa. W sferze prawotwórczej miało to pierwszorzędne znaczenie, albowiem art. 7 ust. 1 DekretGruntWwa nie określa organu uprawnionego do generalnego ustalania wysokości opłaty symbolicznej lub stanowienia w sposób powszechny metody takich ustaleń2, w związku z czym chcąc uzyskać klarowny obraz sytuacji w omawianym zakresie, trzeba sięgnąć do obowiązujących ówcześnie przepisów ustrojowych.
SamGminU przewidywała w art. 40 ust. 2 pkt 3, iż na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać powszechnie obowiązujące przepisy gminne w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, zaś z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) SamGminU organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości była rada właściwej gminy warszawskiej. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) SamGminU stanowił zatem podstawę do wydawania przez rady gmin warszawskich powszechne obowiązujących, samoistnych uchwał dotyczących problematyki ustalania opłaty symbolicznej, które nie wymagały szczególnego upoważnienia ustawowego, co jest rozwiązaniem charakterystycznym wyłącznie dla samorządu gminnego3 i co niektórzy autorzy nazywają samodzielnym prawodawstwem miejscowym wydawanym w ramach ustaw4. Wykonując zarząd nad skomunalizowanymi gruntami warszawskimi, rady poszczególnych gmin mogły zatem – choć oczywiście nie musiały, pozostawiając to w sferze uznania organów orzekających – określać w sposób generalny i abstrakcyjny w drodze samoistnych uchwał o powszechnej mocy obowiązywania zarówno sposób ustalania, jak i wysokość stawek opłaty symbolicznej.
Praktycznym przykładem takiego rozwiązania była uchwała nr 382/XIII/93 Rady Dzielnicy-Gminy Żoliborz w Warszawie z 15.12.1993 r. w sprawie ustalenia symbolicznej opłaty w wysokości 1 mln zł (tzw. starych złotych, co obecnie dawałoby opłatę w wysokości 100 zł) za ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu i zwrotu budynku na terenach objętych działaniem DekretGruntWwa na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych.
Zmiany w ustroju m.st. Warszawy wprowadzone ustawą z 25.3.1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) nie przyniosły znaczących modyfikacji w omawianym zakresie, albowiem właściwe organy stanowiące samorządu m.st. Warszawy w dalszym ciągu – na bazie art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) SamGminU – mogły poprzez podejmowanie samoistnych, powszechnie obowiązujących uchwał określać zarówno sposób ustalania, jak i wysokość stawek opłaty symbolicznej. Tytułem przykładu można wskazać uchwałę nr 131/XI/95 Rady Gminy Warszawa-Bielany z 8.7.1995 r. w sprawie ustalenia opłaty symbolicznej za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Gminy Warszawa-Bielany przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie DekretGruntWwa, oddawanych byłym właścicielom lub ich następcom prawnym.
Opłata symboliczna za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa przed 1.1.1999 r.
Z drugiej strony w analogicznym okresie, tj. od 27.5.1990 r. do 31.12.1998 r., zupełnie inaczej kształtowała się sytuacja w odniesieniu do nieskomunalizowanych gruntów warszawskich, które pozostały własnością Skarbu Państwa.
Wspomniana już wcześniej d.AdmRzWU nie dawała bowiem ani wojewodom, ani tym bardziej kierownikom urzędów rejonowych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w drodze samoistnych aktów prawnych. Przepis art. 20 w zw. z art. 22 d.AdmRzWU wyraźnie ograniczał sferę prawotwórczej działalności wojewodów do stanowienia dwóch kategorii aktów: rozporządzeń wykonawczych wydawanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych oraz rozporządzeń porządkowych wydawanych w sytuacjach nadzwyczajnych. Skoro więc materia ustalania wysokości opłaty symbolicznej nie mieściła się w zakresie normowania przewidzianym dla rozporządzeń porządkowych Wojewody Warszawskiego, a równocześnie brak było w przepisach ustawowych, a w szczególności w art. 7 DekretGruntWwa, stosownego upoważnienia dla Wojewody Warszawskiego w tej kwestii, to bez wątpienia Wojewoda Warszawski nie był w świetle obowiązujących wówczas regulacji prawnych upoważniony do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawa będących podstawą generalnego i abstrakcyjnego określania wysokości opłaty symbolicznej.
Ponadto, żadnych kompetencji prawotwórczych nie posiadał Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie, w efekcie czego ustalanie wysokości opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego ustanawianego w trybie art. 7 DekretGruntWwa na gruntach Skarbu Państwa odbywało się ad casum w ramach swobodnej oceny pojęcia „symboliczna” dokonywanej przez organ orzekający w granicach przysługującego mu w tym zakresie uznania5. W praktyce kwotę opłaty symbolicznej w takich sytuacjach ustalano przeważnie na 100 zł, co w pełni korespondowało z przyjętą w pierwszej części niniejszego artykułu wykładnią pojęcia symboliczności przeprowadzoną na użytek spraw dekretowych.
Jak więc widać, wprowadzenie po 1990 r. nowych regulacji ustrojowych doprowadziło – najprawdopodobniej w sposób całkowicie niezamierzony – do powstania niejednolitych, a przy tym nieadekwatnych względem siebie mechanizmów ustalania wysokości opłaty symbolicznej, które zależne były wyłącznie od sytuacji własnościowej poszczególnych gruntów dekretowych. Na uprzywilejowanej pozycji znalazły się niewątpliwie gminy warszawskie, które mogły niejako dokonać wyboru pomiędzy trybem ustalania wysokości opłaty symbolicznej ad casum, a generalnym określeniem stawek tej opłaty w drodze samoistnej uchwały o powszechnej mocy obowiązywania. Organom terenowym rządowej administracji ogólnej właściwym w sprawach gruntów warszawskich należących do Skarbu Państwa pozostawało natomiast wyłącznie przyjęcie pierwszego z wymienionych rozwiązań, co bez wątpienia stanowiło niczym nieuzasadniony dysonans względem uprawnień przysługujących samorządowi m.st. Warszawy.
Ustalanie opłaty symbolicznej po 1.1.1999 r.
Wprowadzenie od 1.1.1999 r. nowego, trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa6 nie zlikwidowało wspomnianego dualizmu kompetencyjnego, aczkolwiek dla problematyki ustalania wysokości opłaty symbolicznej miało ten skutek, iż organami właściwymi w sprawach gruntów warszawskich należących do Skarbu Państwa stali się Starosta Powiatu Warszawskiego wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej w miejsce Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie7 oraz Wojewoda Mazowiecki w miejsce Wojewody Warszawskiego8.
Kolejne zmiany we właściwości organów mające znaczenie dla problematyki ustalania wysokości opłaty symbolicznej przyniosła ustawa z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), która nadała Warszawie status gminy będącej miastem na prawach powiatu. Tym samym organem właściwym w sprawach gruntów warszawskich pozostających własnością Skarbu Państwa stał się Prezydent m.st. Warszawy9, a więc ten sam organ, który gospodaruje komunalnymi nieruchomościami warszawskimi. Różnica polega jednak na tym, iż w odniesieniu do gruntów komunalnych Prezydent m.st. Warszawy działa w ramach zadań własnych, natomiast w stosunku do gruntów Skarbu Państwa wykonuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, co nie pozostaje bez wpływu na prawne aspekty problematyki ustalania wysokości opłaty symbolicznej.
W dalszym ciągu Rada m.st. Warszawy dysponuje bowiem w odniesieniu do komunalnych gruntów warszawskich uprawnieniem do generalnego i abstrakcyjnego określania – w drodze samoistnej uchwały o powszechnej mocy obowiązywania – zarówno sposobu ustalania, jak i wysokości stawek opłaty symbolicznej, przy czym wypada podkreślić, że Rada m.st. Warszawy aktywnie z tego uprawnienia korzysta.
Kompetencji takich nie posiada natomiast [...]