Abstrakt
Prawo budowlane stanowi, że budynki należy projektować i budować, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Jednocześnie ten sam akt prawny stwierdza, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powstaje zatem pytanie – czy pozwolenie na budowę wydawane jest w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, czy w stosunku do działki budowlanej. Kwestia ta tylko pozornie nie ma większego znaczenia. Jeśli bowiem ten sam podmiot dysponuje zwartym obszarem (nieruchomością) składającą się z kilku ewidencyjnie wyodrębnionych działek, wówczas wyjaśnienia wymaga zagadnienie, czy przepisy regulujące zasady sytuowania na działce budowlanej (w tym, w szczególności przepisy o minimalnych odległościach od granic) należy odnosić do każdej z działek ewidencyjnych, czy też jedynie w stosunku do linii granicznej całego obszaru nieruchomości, którym dysponuje wnioskodawca. Gdyby przyjąć, że przepisy należy stosować w relacji do granic działek ewidencyjnych, wówczas podmiot dysponujący danym terenem (np. właściciel czy użytkownik wieczysty), nie mógłby przy zabudowie przekraczać wewnętrznych granic ewidencyjnych. Przykładowo, zamiast jednego dużego budynku, mógłby postawić na swojej nieruchomości tylko kilka mniejszych budynków, mieszczących się w ramach każdej z odrębnych działek ewidencyjnych. Taka wykładnia godziłaby jednak w istotę konstytucyjnego prawa własności.
Zasada wolności budowlanej
Zgodnie z art. 4 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej PrBudU), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przez ww. „prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 PrBudU). Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBudU, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto poza spełnieniem innych warunków złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może wnioskować o pozwolenie na budowę na tej nieruchomości.
Cytowany wyżej art. 4 PrBudU, statuujący zasadę tzw. wolności budowlanej, odnosi się do pojęcia „nieruchomości gruntowej”, nie zaś do terminu „działka budowlana”. W świetle tej normy prawnej to nieruchomość gruntowa podlega zabudowie. Jednak wolność budowlana nie oznacza dopuszczalności wszelkiej zabudowy. Art. 4 PrBudU stanowi wprost, że zamierzenie budowlane musi być zgodne z przepisami. Takim przepisem ograniczającym wolność budowlaną jest, m.in. art. 5 ust. 1 pkt 8 PrBudU, z którego wynika, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Kwestia „odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej” została doprecyzowana w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.; dalej WarTechBudR). Zgodnie z tym przepisem jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,
2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
WarTechBudR odnosi się zatem wprost do pojęcia „działki budowlanej” a nie „nieruchomości gruntowej”.
Różne definicje „działki budowlanej”
Należy zwrócić uwagę, że ani PrBudU, ani WarTechBudR nie zawierają definicji „działki budowlanej”. Definicje takie są natomiast przewidziane w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej GospNierU, oraz w ustawie z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej PlanZagospPrzestrzU).
Zgodnie z art. 4 pkt 3a GospNierU przez „działkę budowlaną” należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Z kolei „działka gruntu” to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 GospNierU). A zatem, w rozumieniu GospNierU, działka budowlana to zabudowana i niepodzielona część powierzchni ziemskiej. GospNierU zawiera także definicję „nieruchomości gruntowej”, oznaczającą grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 GospNierU).
Z kolei [...]