Abstrakt

Celem niniejszej publikacji jest przedstawienie w sposób kompleksowy prawnych aspektów problematyki ustalania wysokości opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego ustanawianego w trybie art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.; dalej DekretGruntWwa). Jest to przy tym pierwsza próba wyczerpującego ujęcia tych zagadnień¹, które wciąż pozostają niezwykle aktualne².

Brak szerszego zainteresowania kwestiami związanymi z ustalaniem wysokości opłaty symbolicznej, w tym brak analiz poświęconych prawidłowości rozwiązań i regulacji prawnych stosowanych w praktyce przy określaniu stawek oraz kwot tej opłaty wynika przede wszystkim z dwóch okoliczności.

Po pierwsze, w początkowym okresie obowiązywania DekretGruntWwa praktycznie w ogóle nie wydawano decyzji ustanawiających na rzecz byłych właścicieli (ich następców) prawo do gruntu przejętego zgodnie z art. 1 DekretGruntWwa. W 1947 r. S. Garlicki pisał, iż nie był wówczas znany ani jeden wypadek rozstrzygnięcia przez gminę m.st. Warszawy wniosku w przedmiocie przyznania własności czasowej w trybie DekretGruntWwa³. Pierwsze pozytywne decyzje w tym zakresie, tj. przyznające byłym właścicielom (ich następcom) uprawnienia do gruntów, ale już nie w postaci prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, tylko w postaci prawa własności czasowej⁴, wydane zostały w 1959 r.⁵

Ogółem, według stanu na 15.2.1967 r. spośród 15 196 wniosków o ustanowienie praw do gruntu złożonych w trybie DekretGruntWwa rozpatrzono 7553 wnioski, odmawiając ustanowienia praw do gruntu w 7250 przypadkach i ustanawiając te prawa wobec 303 poprzednich właścicieli gruntów (ich następców)⁶. Wypada również wspomnieć, iż opłatę symboliczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu przewidywała także uchwała Nr 11 Rady Ministrów z 27.1.1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18; dalej UchwUWWwa), przy czym na ogólną liczbę 2099 wniosków złożonych przez byłych właścicieli (ich następców) w trybie UchwUWWwa do 15.2.1967 r. pozytywnie załatwiono jedynie 120 spośród 761 rozpoznanych do tego momentu wniosków o prawo do gruntu⁷. W kolejnym okresie, tj. od 15.2.1967 r. do 15.11.1968 r., ustanowiono na podstawie DekretGruntWwa oraz UchwUWWwa użytkowanie wieczyste w 248 przypadkach, zaś ogólna liczba pozytywnie rozpatrzonych wniosków w latach 1945–1975 wyniosła ok. 1200⁸, przy czym pamiętać należy, iż z wnioskami – czy to na podstawie DekretGruntWwa, czy to na podstawie przepisów UchwUWWwa – wystąpiło skutecznie jedynie ok. 40% uprawnionych. Nawet więc jeśli uwzględnić fakt, iż kolejne wnioski rozpatrywano na szerszą skalę w drugiej połowie lat 70. XX w., przy czym w większości wypadków wydawano wówczas decyzje odmawiające byłym właścicielom (ich następcom) przyznania praw do gruntu, to i tak ogólna liczba wniosków byłych właścicieli (ich następców) załatwionych pozytywnie przed 1990 r. pozostawała na tyle marginalna, iż całkowicie na dalszy plan odsunęła się problematyka prawidłowości ustalania opłaty symbolicznej⁹.

Drugą okolicznością sprzyjającą utrzymywaniu się nikłego zainteresowania problematyką ustalania opłaty symbolicznej po 1990 r. było niewątpliwie to, iż wobec dokonania się zmian ustrojowych w Polsce, a także wobec faktu funkcjonowania w obrocie prawnym szeregu wadliwych decyzji wydanych w trybie art. 7 DekretGruntWwa, głównym nurtem rozważań, istotnym także z praktycznego punktu widzenia, stały się zagadnienia dotyczące bezpośrednio możliwości odzyskiwania przez byłych właścicieli (ich następców) nieruchomości utraconych na skutek wadliwego stosowania DekretGruntWwa. Zdecydowanie drugorzędne były natomiast kwestie odnoszące się do warunków, na jakich ustanawiane było użytkowanie wieczyste w następstwie ponownego, a nierzadko pierwotnego – jeśli nie nastąpiło to wcześniej – rozpoznawania wniosków dekretowych byłych właścicieli (ich następców). Skupiano się przede wszystkim na możliwościach wzruszania wadliwych decyzji wydanych na podstawie art. 7 DekretGruntWwa, przyjmując przeważnie, iż uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie stanowi 90% sukcesu, zaś ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego – na skutek stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji odmawiającej prawa do gruntu lub w następstwie wznowienia postępowania – pozostaje obecnie, tj. po 1990 r., przysłowiową formalnością.

Takie podejście, choć w wielu aspektach uzasadnione, powodowało, iż przeważnie nie analizowano bliżej podstaw prawnych warunków, na jakich ustanawiano po 1990 r. użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 DekretGruntWwa. W ten sposób problematyka prawidłowości ustalania opłaty symbolicznej dalej pozostawała poza sferą zainteresowania jej prawnymi aspektami, a przez to – właściwie poza jakąkolwiek kontrolą.

Można się wprawdzie zgodzić, iż możliwość wzruszania wadliwych decyzji wydanych w okresie PRL na skutek błędnego stosowania przepisów DekretGruntWwa oraz istnienie warunków do uzyskania prawidłowych decyzji przywracających byłym właścicielom (ich następcom) władztwo nad bezprawnie odebranymi nieruchomościami stanowiło w stosunku do minionego okresu przełom w sposobie rozumienia i odbierania pojęć sprawiedliwości oraz praworządności na miarę lotu człowieka w kosmos, jednakże dalszy etap rozwoju demokratycznego państwa prawnego wymaga pogłębionej analizy prawotwórstwa, w tym odniesienia się do problemu, czy aby na pewno wydane już po 1990 r. decyzje ustanawiające użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 DekretGruntWwa są w pełni prawidłowe i odpowiadają wymogom stawianym aktom administracyjnym przez dyrektywy wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Jak okaże się to w dalszych rozważaniach, w zakresie dotyczącym ustalania wysokości opłaty symbolicznej decyzje wydane po 1990 r. na podstawie przepisów DekretGruntWwa są niestety [...]