Abstrakt

Większość gmin w Polsce aktywnie zarządza nieruchomościami zarówno stanowiącymi ich własność, jak i obiektami innych właścicieli, włączając budynki wspólnot mieszkaniowych. Świadczenie usługi odbywa się poprzez jednostki organizacyjne gminy – jednostki i zakłady budżetowe bądź spółki komunalne. Nie zawsze odbywa się to w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa i rzadko kiedy jest dla gminy opłacalne z finansowego punktu widzenia. Artykuł stanowi fragment nowego poradnika „Zarządzanie wartością nieruchomości mieszkaniowych” przygotowywanego do druku przez Wydawnictwo C.H. Beck.

Komunalne jednostki organizacyjne

Komunalne jednostki organizacyjne mogą być tworzone przez gminę na bazie art. 9 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej SamGmU) w celu wykonywania zadań gminy. Najbardziej typowymi dla sektora finansów publicznych są jednostki budżetowe oraz działające przy niej jednostki pozabudżetowe: gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne oraz zakład budżetowy. Zgodnie z art. 18 ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm., zwanej dalej FinPublU) jednostka budżetowa gminy to taka jednostka organizacyjne, której wydatki są wydatkami budżetu gminy, a dochody – dochodami budżetu, przy czym wysokość ich wydatków nie zależy od wysokości ich dochodów. Taki sposób finansowania nazywany jest budżetowaniem brutto. Ponieważ jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej, wszelkie czynności cywilnoprawne w imieniu gminy podejmują uprawnieni kierownicy i główni księgowi tych jednostek. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest roczny plan finansowy, czyli zestawienie dochodów i wydatków.

Zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze oraz środki specjalne tworzą tzw. gospodarkę pozabudżetową. Zakład budżetowy jest to, zgodnie z art. 19 ust. 1 FinPublU, jednostka organizacyjna, która prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie odpłatności i pokrywa swoje koszty z dochodów własnych. Zakład może osiągnąć dodatni, ujemny albo zerowy wynik finansowy. Gdy jest to wynik dodatni, zakład rozlicza się z budżetem gminy odprowadzając do niego wypracowany zysk pomniejszony o przyrost tzw. normatywu środków obrotowych (wysokość normatywu ustala rada gminy). O tym, czy środki te powrócą do zakładu, decyduje jego organ założycielski (rada gminy). Gospodarka pozabudżetowa w odróżnieniu od budżetowej może dysponować gromadzonymi przychodami. Jednostka budżetowa musi trzymać się zatwierdzonego planu, zaś zakład budżetowy może pokrywać dowolne wydatki z osiąganych przychodów, co nie sprzyja w oczywisty sposób racjonalizacji wydatków.

Komercjalizacja nie przynosi więc rozdzielenia ról właścicielskiej od operacyjnej i, co potwierdza praktyka polskich samorządów, nie ma praktycznie żadnego wpływu na jakość zarządzania majątkiem komunalnym i wspólnotowym

Zakład budżetowy, tworzony i likwidowany w drodze decyzji rady gminy, jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie, ale nadal stanowi część gminy. Nie posiada on osobowości prawnej i wszelką działalność prowadzi w imieniu i na rachunek gminy, w zakresie udzielonych przez gminę pełnomocnictw. Gmina sprawuje całkowitą kontrolę nad działalnością zakładu i jednocześnie ponosi całkowitą odpowiedzialność za jego zobowiązania. Gmina przejmuje również zobowiązania zakładu w przypadku jego likwidacji.

Nie posiadając osobowości prawnej, zakład budżetowy określany jest jako ułomna osoba prawna, która prowadzi działalność samodzielnie, ale w granicach udzielonego przez organy gminy pełnomocnictwa. Gmina ponosi pełną odpowiedzialność prawną za wszelkie zobowiązania zakładu budżetowego.

Szereg gmin, zgodnie z zaleceniami ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., zwanej dalej GospKomU), przekształciło zakłady budżetowe w jednoosobowe spółki skarbu gminy, czyli dokonały tzw. komercjalizacji. Zgodnie z art. 12 ust. 2 GospKomU, w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią prezydenci/burmistrze/wójtowie tych jednostek. Komercjalizacja nie przynosi więc rozdzielenia ról właścicielskiej od operacyjnej i, co potwierdza praktyka polskich samorządów, nie ma praktycznie żadnego wpływu na jakość zarządzania majątkiem komunalnym i wspólnotowym.

Prawo nie zezwala

Przepisy obowiązującego prawa regulują temat zarządzania nieruchomościami przez komunalne jednostki organizacyjne. Osobne przepisy dotyczą zarządzania nieruchomościami stanowiącymi 100% własność komunalną, osobne nieruchomości prywatnych bądź takich, w których gmina jest współwłaścicielem. Warto również pokusić się o analizę regulacji prawnych dotyczących różnych form prawnych jednostek komunalnych, a więc zakładów budżetowych, jednostek budżetowych czy też wreszcie spółek kapitałowych (np. z ograniczoną odpowiedzialnością), w których udziały posiada samorząd gminny. Katalog zadań własnych gminy został sprecyzowany w art. 7 SamGmU – nie zawiera on jednak zarządzania nieruchomościami, zarówno obcymi, jak i komunalnymi. Zadania takiego nie powierzono gminie również żadną inną ustawą. W przypadku realizacji innych zadań wykraczających poza zakres tzw. użyteczności publicznej, gmina może tworzyć swoje jednostki organizacyjne wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie (art. 9 ust. 2 SamGmU).

Definicja usług wchodzących w zakres użyteczności publicznej została [...]