Abstrakt

Wiosną br. polskie społeczeństwo zelektryzował problem obwodnicy Augustowa, która według zatwierdzonego projektu, ma przebiegać przez dolinę Rospudy objętą prawną formą ochrony przyrody Natura 2000. Latem, wraz z zakończeniem okresu ochronnego (tzw. okresu lęgowego ptaków), problem ożył na nowo. Innym, nieznanym powszechnie przypadkiem, jaki także wystąpił w praktyce administracyjnej w ostatnim czasie, był zamiar budowy na obszarze Natura 2000 niewielkiej zagrody rolniczej – drewnianego domu mieszkalnego z przydomową oczyszczalnią ścieków, studni i niewielkiego budynku gospodarczego. Zestawienie, zdawałoby się, nieporównywalnych inwestycji. A jednak te, z pozoru nieporównywalne zamierzenia, łączy litera obowiązującego prawa.

Przepisy art. 46 ust. 1 ustawy z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.; dalej OchrŚrodU) – dalej ustawa, przewidują trzy kategorie zamierzeń, których realizacja musi być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (dalej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach).

Wszystko z mocy prawa

Do pierwszej grupy zaliczane są planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog tych przedsięwzięć zawierają przepisy § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.; dalej OddziałŚrodR). Realizacja tych zamierzeń, jak stanowi art. 46 ust. 1 pkt 1 OchrŚrodU, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz po, wynikającym z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 OchrŚrodU, obowiązkowym sporządzeniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej raport)¹ przed wystąpieniem o tę decyzję². Wymogi te, jako wynikające z mocy samego prawa, nie budzą w zasadzie wątpliwości co do ich wymagalności. Dotyczą one poważnych inwestycji, takich jak np. elektrownie jądrowe, koksownie, autostrady, niektóre lotniska czy też chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), a więc przedsięwzięć o potencjalnie dużym zagrożeniu dla środowiska. Zrozumiałym więc i powszechnie akceptowanym jest, w odniesieniu do takich przedsięwzięć, wdrażanie złożonej procedury mającej zagwarantować zbadanie wszelkich aspektów budowy, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia, a nawet ewentualności wystąpienia awarii. Zdiagnozowanie zagrożeń ma umożliwić bowiem podjęcie działań ku ich zminimalizowaniu, a najlepiej wyeliminowaniu już w fazie przygotowania inwestycji.

Częściowe uznanie

W myśl art. 46 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 OchrŚrodU, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagają planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w przepisach § 3 rozporządzenia RM. Są to, tworzące drugą grupę, zamierzenia o potencjalnie mniejszym stopniu zagrożenia dla środowiska, takie jak np. elektrownie konwencjonalne, tartaki i stolarnie, parkingi dla min. 100 ciężarowych lub 300 osobowych samochodów czy browary, cukrownie i gorzelnie. Obowiązek sporządzenia raportu dla tej kategorii przedsięwzięć nie wynika z mocy samego prawa, lecz może być ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zatem mamy tu do czynienia z przedsięwzięciami, co do których z mocy prawa istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś kwestia wymagalności raportu pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu. Wyjątkiem w tej grupie są przedsięwzięcia, których realizacja wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, co do których z mocy art. 51 ust. 7 OchrŚrodU obligatoryjne ustala się obowiązek sporządzenia raportu. Zauważyć należy, iż wspomniane uznanie administracyjne powinno być stosowane z zachowaniem uwarunkowań określonych przepisami § 5 OddziałŚrodR, a dotyczących rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, jego usytuowania oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania. Wypada też wspomnieć, że wydanie postanowienia rozstrzygającego o ustaleniu lub odstąpieniu od ustalenia obowiązku sporządzenia raportu następuje po zasięgnięciu opinii właściwego starosty i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Obowiązujące prawo jest tu dość wyraziste. Mimo to w praktyce zdarzają się zarówno przypadki nieuzasadnionego wymagania raportu, jak i przypadki wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez żądania raportu w sprawach, w których przedłożenie tego specjalistycznego opracowania byłoby ze wszech miar celowe.

Podwójnie uznaniowe

Stosownie do dyspozycji art. 46 ust. 1 pkt 2 OchrŚrodU, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga również realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 OchrŚrodU, a więc niewymienionego w OddziałŚrodR, które może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie jest bezpośrednio związane z jego ochroną lub nie wynika z tej ochrony. Także w tej, trzeciej, grupie przedsięwzięć obowiązek sporządzenia raportu może być ustalony w drodze postanowienia przez organ prowadzący postępowanie. W tej kategorii zatem ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu zarówno kwestię wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i potrzeby przedłożenia raportu. Co istotne – w kwestii wymagalności decyzji uznanie administracyjne, w znaczeniu sensu stricto, można odnosić nie do całości normy, a nawet nie do jej dyspozycji, a jedynie do hipotezy. Największym więc problemem w praktyce staje się [...]